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1. 질의요지

구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2015. 1. 6. 법률 제12974호로 개정된 것을 말하며, 이하 “구 국토계획법”이라 함) 제20조제2항에서는 종전에 도시·군관리계획 수립을 위한 기초조사에만 포함되었던 토지적성평가를 도시·군기본계획을 위한 기초조사에도 포함하도록 하고, 이에 더하여 기초조사에 재해취약성분석을 포함하도록 하는 내용을 신설하면서, 같은 법 부칙 제1조 단서에서는 같은 법 제20조제2항의 개정규정은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다고 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제2조에서는 같은 법 제20조제2항의 개정규정은 같은 법 부칙 제1조 단서에 따른 시행일(2015. 7. 7.) 이후 수립하는 도시·군기본계획부터 적용한다고 규정하고 있는바, 

  구 국토계획법 부칙 제2조에 따른 같은 법 “부칙 제1조 단서에 따른 시행일(2015. 7. 7.) 이후 수립하는 도시·군기본계획”인지 여부를 판단하는 시점이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제13조 및 제20조에 따른 기초조사 착수일인지 아니면 같은 법 제14조 및 제20조에 따른 공청회 공고일인지?

※ 질의배경

○ 민원인은 2014년 3월 지방자치단체와 도시·군기본계획 변경을 위한 용역계약(기초조사 포함)을 체결하여 기초조사 실시 후 2015년 12월에 공청회를 실시하였는데, 기초조사 후인 2015년 7월 7일부터 시행된 구 국토계획법 제20조제2항에 따라 토지적성평가와 재해취약성분석을 포함하여 기초조사를 다시 해야 하는지가 문제됨. 

○ 민원인은 이와 같은 경우 기초조사를 다시 해야 하는지를 국토교통부에 질의하였는데, 국토교통부로부터 같은 법률 부칙 제2조에 따른 “수립하는 도시·군기본계획”의 기준시점은 공청회 공고일이고 민원인의 사례는 시행일 이후 공청회 공고가 이루어진 경우에 해당하므로 개정규정에 따라 기초조사를 다시 해야 한다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  구 국토계획법 부칙 제2조에 따른 같은 법 “부칙 제1조 단서에 따른 시행일(2015. 7. 7.) 이후 수립하는 도시·군기본계획”인지 여부를 판단하는 시점은 국토계획법 제13조 및 제20조에 따른 기초조사 착수일이라고 할 것입니다. 

3. 이유

  구 국토계획법 제20조제2항에서는 종전에 도시·군관리계획 수립을 위한 기초조사에만 포함되었던 토지적성평가를 도시·군기본계획을 위한 기초조사에도 포함하도록 하고, 이에 더하여 기초조사에 재해취약성분석을 포함하도록 하는 내용을 신설하면서, 같은 법 부칙 제1조 단서에서는 같은 법 제20조제2항의 개정규정은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다고 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제2조에서는 같은 법 제20조제2항의 개정규정은 같은 법 부칙 제1조 단서에 따른 시행일(2015. 7. 7.) 이후 수립하는 도시·군기본계획부터 적용한다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 국토계획법 제13조에서는 광역도시계획 수립을 위한 기초조사를 해야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조에서는 광역도시계획을 수립하거나 변경하려면 공청회를 개최하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제20조제1항에서는 도시·군기본계획을 수립하거나 변경하는 경우에는 제13조와 제14조를 준용한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 구 국토계획법 부칙 제2조에 따른 같은 법 “부칙 제1조 단서에 따른 시행일(2015. 7. 7.) 이후 수립하는 도시·군기본계획”인지 여부를 판단하는 시점이 국토계획법 제13조 및 제20조에 따른 기초조사 착수일인지 아니면 같은 법 제14조 및 제20조에 따른 공청회 공고일인지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 구 국토계획법 부칙 제2조에서는 같은 법 제20조제2항의 개정규정을 해당 규정의 시행일(2015. 7. 7.) 이후 “수립하는 도시·군기본계획”부터 적용한다고 규정하고 있는바, 여기서 “수립하는”이라는 표현은 계획 수립이 완료된 상태를 나타내는 “수립한”이라는 표현과는 달리 계획 수립이 진행되는 일련의 과정으로서 계획 수립이 개시되어  완료되기까지 서로 연관된 과정이 이루어지는 상태를 의미한다고 할 것이므로, “수립하는 도시·군기본계획부터 적용한다”라는 것은 그 문언상 수립 과정이 개시된 도시·군기본계획부터 적용한다는 의미이고, 도시ㆍ군기본계획의 수립은 기초조사부터 개시되므로 결국 구 국토계획법 부칙 제2조의 “수립하는 도시ㆍ군계획부터 적용한다”는 의미는 “계획 수립 과정의 개시에 해당하는 기초조사에 착수한 도시·군기본계획부터 적용한다”는 의미라고 할 것입니다. 

  또한, 구 국토계획법 제20조제2항은 도시ㆍ군기본계획을 위한 기초조사에 토지적성평가와 재해취약성분석을 새롭게 포함시킬 것을 내용으로 하는 규정인데, 일반적으로 구 국토계획법 부칙 제2조와 같은 적용례는 행정처분 등이 여러 단계로 이루어지는 경우 개정된 규정이 법령의 시행일에 관한 규정만으로는 어느 단계부터 적용되는지가 명확하지 않을 때 그 개정 규정의 적용관계를 명확히 하기 위해 두는 것이므로(법제처 2015. 4. 16. 15-0097 해석례 참조), 구 국토계획법 부칙 제2조는 개정 규정의 적용 대상을 계획 수립의 최초 단계인 기초조사 착수시점을 기준으로 판단하도록 하는 적용례로 보는 것이 타당하다고 할 것입니다. 

  아울러, 도시관리계획(현재의 도시·군관리계획)을 위한 기초조사에 토지적성평가를 포함하도록 하는 내용의 규정을 신설하였던 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것)에서는 같은 법 부칙 제5조에 적용례를 두어 해당 신설 규정을 같은 법 시행 후 도시관리계획을 입안하기 위하여 실시하는 기초조사부터 적용한다는 것을 명확히 하였는바, 기초조사에 토지적성평가를 포함하도록 하는 내용의 규정을 신설하면서 일련의 도시계획 절차 중 어느 시점을 기준으로 해당 개정 규정을 적용할 지에 대해 도시·군기본계획과 도시·군관리계획을 달리 정할 합리적 이유가 없다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있다고 할 것입니다. 

  따라서, 구 국토계획법 부칙 제2조에 따른 같은 법 “부칙 제1조 단서에 따른 시행일(2015. 7. 7.) 이후 수립하는 도시·군기본계획”인지 여부를 판단하는 시점은 국토계획법 제13조 및 제20조에 따른 기초조사 착수일이라고 할 것입니다.