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1. 질의요지

「도시 및 주거환경정비법」 제38조에서는 주택재건축사업의 시행자는 천재ㆍ지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 사업을 시행하기 위하여 필요한 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있고, 

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제95조에서는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  「도시 및 주거환경정비법」 제32조제1항제15호에 따라 주택재건축사업의 사업시행인가에 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정”이 의제된 경우, 주택재건축사업의 시행자는 주택재건축사업의 정비계획에 따른 정비구역 내 도시ㆍ군계획시설의 설치에 필요한 토지를 「도시 및 주거환경정비법」 제38조에 따라 천재ㆍ지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 경우에만 수용할 수 있는지, 아니면 그러한 경우에 해당하지 않더라도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제95조를 적용하여 수용할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 주택재건축사업의 사업시행인가에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정이 의제되었음을 근거로 같은 법 제95조에 따라 해당 토지 부분을 수용할 수 있는지에 대해 국토교통부에 질의하였는데, 국토교통부로부터 그러한 경우에도 「도시 및 주거환경정비법」 제38조를 적용하여야 하므로, 천재ㆍ지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때에 해당하여야 토지 수용이 가능하다는 답변을 받자, 이에 이견이 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  「도시 및 주거환경정비법」 제32조제1항제15호에 따라 주택재건축사업의 사업시행인가에 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정”이 의제된 경우, 주택재건축사업의 시행자는 주택재건축사업의 정비계획에 따른 정비구역 내 도시ㆍ군계획시설의 설치에 필요한 토지를 「도시 및 주거환경정비법」 제38조에 따라 천재ㆍ지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 경우에만 수용할 수 있습니다. 

3. 이유

  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제28조제1항에서는 사업시행자가 주택재건축사업 등 정비사업을 시행하려는 경우에는 사업시행계획서에 정관등과 그 밖에 국토교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제32조제1항제15호에서는 사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정”이 있은 것으로 본다고 규정하고 있습니다. 

  또한, 도시정비법 제38조 본문에서는 사업시행자가 정비구역 안에서 정비사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제3조에 따른 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있다고 규정하면서, 주택재건축사업의 경우에는 그 적용 대상을 “천재ㆍ지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때”에 해당하는 사업으로 한정하고 있습니다. 

  한편, 국토계획법 제95조에서는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 도시정비법 제32조제1항제15호에 따라 주택재건축사업의 사업시행인가에 “국토계획법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정”이 의제된 경우, 주택재건축사업의 시행자가 주택재건축사업의 정비계획에 따른 정비구역 내 도시ㆍ군계획시설의 설치에 필요한 토지를 도시정비법 제38조에 따라 천재ㆍ지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 경우에만 수용할 수 있는지, 아니면 그러한 경우에 해당하지 않더라도 국토계획법 제95조를 적용하여 수용할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 주된 인ㆍ허가에 관한 사항을 규정하고 있는 “갑” 법률에서 주된 인ㆍ허가가 있으면 “을” 법률에 따른 인ㆍ허가를 받은 것으로 의제하는 규정을 둔 경우에는, 주된 인ㆍ허가가 있으면 “을” 법률에 따른 인ㆍ허가가 있는 것으로 보는 데 그치는 것이고, 그에서 더 나아가 “을” 법률에서 해당 인ㆍ허가를 받았음을 전제로 하는 “을” 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니라고 할 것인바, 도시정비법 제32조제1항제15호에서 주택재건축사업 등 정비사업의 사업시행인가를 받은 경우에 국토계획법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정을 받은 것으로 보도록 의제하였다고 하더라도, 이는 정비사업의 시행자가 본래는 국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 아니지만 국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 보아 도시ㆍ군계획시설의 설치를 그 정비사업에 포함시켜 시행할 수 있도록 하는 취지이지, 이러한 규정에 의하여 정비사업의 토지 수용에 대해 도시정비법령에서 별도로 정하고 있음에도 불구하고 국토계획법령상의 토지 수용에 대한 규정을 당연히 적용할 수 있게 되는 것은 아니라고 할 것입니다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004다19715 판결례 및 법제처 2009. 11. 27. 회신 09-0346 해석례 참조). 

  그런데, 도시정비법 제38조 본문에서는 주거환경개선사업ㆍ주택재개발사업ㆍ도시환경정비사업ㆍ주거환경관리사업에 대해서는 특별한 제한 없이 토지수용권을 부여하되, 주택재건축사업에 대해서는 “천재ㆍ지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 경우”에 한하여 토지수용권을 부여하고 있고, 같은 조 단서에서 가로주택정비사업에 대해서는 토지수용권을 부여하지 아니하였습니다. 반면, 같은 법 제39조에서는 주택재건축사업과 가로주택정비사업을 시행할 때 일정 요건에 해당하는 토지 등에 대하여 매도청구를 할 수 있도록 규정하고 있습니다. 

  이와 같이 도시정비법에서는 정비사업의 종류에 따라 사업에 필요한 토지 등의 확보 방법 및 수용 요건을 달리 정하고 있는바, 도시정비법 제32조제1항제15호에 따른 주택재건축사업의 사업시행인가에 “국토계획법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정”이 의제된 경우라 하더라도 해당 도시ㆍ군계획시설은 주택재건축사업의 일부분으로서 설치되는 것이므로 토지수용 여부는 도시정비법에서 정하는 바에 따라야 할 것입니다. 즉, 도시정비법상 토지수용에 관하여 특별한 제한이 규정되지 않은 주거환경개선사업ㆍ주택재개발사업ㆍ도시환경정비사업ㆍ주거환경관리사업 등과는 달리 주택재건축사업의 경우에는 천재ㆍ지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 경우에만 해당 도시ㆍ군계획시설의 설치에 필요한 토지를 수용할 수 있다고 보는 것이 도시정비법령의 체계에 합치되는 해석이라고 할 것입니다. 

  만일, 위와 같이 해석하지 아니하고, 이 사안에서 주택재건축사업의 시행자가 주택재건축사업의 정비계획에 따른 정비구역 내 도시ㆍ군계획시설의 설치에 필요한 토지를 국토계획법 제95조를 적용하여 천재ㆍ지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 경우가 아니라고 하더라도 수용할 수 있다고 본다면, 그러한 경우에 한하여서만 주택재건축사업에 필요한 토지를 수용할 수 있도록 규정한 도시정비법 제38조를 사문화(死文化)시키는 결과가 초래된다고 할 것입니다. 

  더구나, 토지 수용과 같이 국민의 재산권 행사를 제한하는 권한을 부여하는 규정은 확장하거나 유추하여 해석하여서는 아니되므로, 도시정비법의 관련 규정에서 국토계획법 제95조의 적용 또는 준용에 관한 규정을 두고 있지 아니함에도 불구하고 국토계획법 제95조에 따라 그 필요한 토지를 수용할 수 있다고 보는 것은 지나친 확장해석 또는 유추해석으로서 허용될 수 없고, 이 사안의 경우에 국토계획법 제95조를 적용하여 토지를 수용하기 위해서는 이에 대해 명시적인 적용 또는 준용 규정을 두었어야 한다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도시정비법 제32조제1항제15호에 따라 주택재건축사업의 사업시행인가에 “국토계획법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정”이 의제된 경우, 주택재건축사업의 시행자는 주택재건축사업의 정비계획에 따른 정비구역 내 도시ㆍ군계획시설의 설치에 필요한 토지를 도시정비법 제38조에 따라 천재ㆍ지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 경우에만 수용할 수 있다고 할 것입니다.