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1. 질의요지

「연구개발특구의 육성에 관한 특별법」 제27조제1항에서는 사업시행자는 사업 규모와 내용 등을 포함한 특구개발사업 실시계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 하고 승인받은 사항을 변경하려는 경우에는 변경승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제31조제1항에서는 사업시행자는 특구개발사업의 시행을 위하여 필요하면 토지 등을 수용할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  사업시행자는 특구개발사업의 시행을 위하여 필요한 경우 해당 특구개발사업 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받은 지역의 토지만 수용할 수 있는지, 아니면 그 외 지역의 토지도 수용할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 특구개발사업의 시행자로 지정된 A는 OO연구개발특구 내 X지역에 대해 OO광역시장으로부터 실시계획 승인을 받아 특구개발사업을 진행하던 중 실시계획 승인을 받지 않은 같은 특구 내의 다른 지역인 Y지역에 연결도로를 설치할 필요가 생기자 해당 도로 부지의 수용 가부에 대해 미래창조과학부에 질의함. 

○ 미래창조과학부는 해당 질의의 검토 과정에서 부내 의견이 갈리자 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  사업시행자는 특구개발사업의 실시계획 승인 또는 변경승인을 받은 지역의 토지만 수용할 수 있습니다. 

3. 이유

  「연구개발특구의 육성에 관한 특별법」(이하 “연구개발특구법”이라 함) 제27조제1항 본문에서는 사업시행자는 사업시행자 지정 고시일부터 2년 이내에 사업 규모와 내용, 사업 시행기간 및 재원 조달계획 등 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 실시계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 하고 승인받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있고, 같은 법 제28조에서는 시ㆍ도지사는 실시계획을 승인하거나 변경승인하는 경우에는 지체 없이 그 내용을 공보에 고시하여야 한다고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 연구개발특구법 제31조제1항에서는 사업시행자는 특구개발사업의 시행을 위하여 필요하면 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제2조에서 정하는 토지ㆍ물건 및 권리(이하 “토지등”이라 함)를 수용(사용을 포함하며, 이하 같음)할 수 있다고 규정하고 있고, 연구개발특구법 제31조제2항에서는 같은 조 제1항을 적용할 때 같은 법 제28조에 따른 시ㆍ도지사의 실시계획 승인의 고시가 있는 경우 토지보상법 제20조 및 제22조에 따른 국토교통부장관의 사업인정 및 사업인정 고시가 있는 것으로 본다고 규정하고 있으며, 연구개발특구법 제31조제4항에서는 같은 조 제1항에 따른 토지등의 수용에 관하여는 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 사업시행자가 특구개발사업의 시행을 위하여 필요한 경우 해당 특구개발사업 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받은 지역의 토지만 수용할 수 있는지, 아니면 그 외 지역의 토지도 수용할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 연구개발특구법 제31조제2항에서는 “실시계획 승인의 고시”가 있는 경우 토지보상법 제20조 및 제22조에 따른 “사업인정 및 사업인정의 고시”가 있는 것으로 본다고 규정하고 있으므로, 연구개발특구법에 따른 “실시계획 승인ㆍ변경승인”은 토지보상법에 따른 “사업인정”에 대응되는 행정행위라고 할 수 있는데, 토지보상법에 따른 “사업인정”은 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 “수용권을 설정”해 주는 행위로서 사업인정을 받음으로써 “수용할 목적물의 범위가 확정”된다고 할 것이므로(대법원 1994. 11. 11. 선고 93누19375 판결례 참조), 연구개발특구법에 따른 토지 수용의 경우에도 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보는 대상인 “실시계획 승인ㆍ변경승인을 받은” 지역의 토지에 대해서만 수용권이 설정되는 것이라고 할 것입니다. 

  그리고, 연구개발특구법 시행령 제24조제1항에서는 실시계획에 포함할 내용으로 특구개발사업을 시행하려는 위치 및 면적(제3호)과 토지이용계획 및 기반시설계획(제7호) 등을 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 실시계획 (변경)승인신청서에 첨부할 서류 및 도면으로 특구개발사업 시행지역의 토지 등의 취득 및 보상계획에 관한 서류(제6호), 수용 또는 사용할 토지 등의 소재지ㆍ지번ㆍ지목ㆍ면적, 소유권 및 소유권 외의 권리의 명세와 그 소유자 및 권리자의 성명ㆍ주소를 적은 서류(제12호) 등을 규정하고 있으며, 같은 영 제25조에서는 실시계획 승인ㆍ변경승인 시 공보에 고시하여야 할 사항으로 특구개발사업 시행지역의 위치 및 면적(제3호)과 수용 또는 사용할 토지 등의 세목(제6호) 등을 규정하고 있는바, 이는 실시계획 승인ㆍ변경승인 시 승인권자인 시ㆍ도지사가 토지 등의 수용 필요성 여부 등을 판단하도록 하는 동시에, 수용 대상으로 결정된 토지 등의 소유자 등이 이를 준비할 수 있도록 공시하려는 취지라 할 것이므로, 연구개발특구법 제31조제1항에 따라 수용할 수 있는 토지는 실시계획의 승인ㆍ변경승인을 받은 지역에 있는 토지에 한정된다고 보아야 할 것입니다. 

  또한, 수용은 공익사업을 위하여 사업의 주체가 타인의 재산권을 그 권리자의 의사에 관계없이 강제적으로 취득하는 것으로서, 이는 피수용자의 재산권에 대한 중대한 침해이기 때문에 그 근거 법률은 가급적 제한적으로 해석해야 할 것인데, 시ㆍ도시사의 실시계획 승인ㆍ변경승인을 받지 않은 지역의 토지도 특구개발사업의 시행을 위하여 필요하면 언제든 수용할 수 있다고 해석할 경우에는 수용의 범위가 사업시행자의 필요성 판단만으로 무한히 확대될 위험성이 있어 바람직하지 않다는 점도 이 사안을 해석하는 데 있어 고려하여야 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 사업시행자는 특구개발사업 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받은 지역의 토지만 수용할 수 있다고 할 것입니다.