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1. 질의요지

「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제12호에서는 산업집적지경쟁력강화사업이란 기업ㆍ대학ㆍ연구소 및 제19호에 따른 지원기관이 산업단지를 중심으로 지식ㆍ정보 및 기술 등을 교류ㆍ연계하고 상호 협력하여 산업집적이 형성된 지역의 경쟁력을 높이는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제22조의3제6항에서는 산업집적지경쟁력강화사업의 세부적인 시행절차 및 운용에 관하여는 산업통상자원부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있으며, 「산업기술혁신 촉진법」 제11조의2제5호에서는 산업통상자원부장관은 제11조에 따라 산업기술개발사업에 참여한 기관, 단체, 기업, 연구책임자ㆍ연구원 또는 소속 임직원이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 사용한 경우에는 5년 이내의 범위에서 산업통상자원부장관이 발주하는 「과학기술기본법」 제11조에 따른 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며 산업통상자원부장관이 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제12호에 따른 산업집적지경쟁력강화사업에 참여한 기업 또는 소속 임직원이 출연금을 연구개발비의 목적 외의 용도로 사용한 경우, 「산업기술혁신 촉진법」 제11조의2에 따라 산업통상자원부장관이 그 기업 또는 소속 임직원에게 국가연구개발사업에 대한 참여제한 조치를 할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 산업통상자원부는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제12호에 따른 산업집적지 경쟁력강화사업에 참여한 기업 또는 소속 임직원이 출연금을 연구개발비 목적 외의 용도로 사용한 경우 「산업기술혁신 촉진법」 제11조의2에 따라 산업통상자원부장관이 그 기업 또는 소속 임직원에게 국가연구개발사업에 대한 참여제한 조치를 할 수 있는지를 명확히 하기 위하여 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제12호에 따른 산업집적지경쟁력강화사업에 참여한 기업 또는 소속 임직원이 출연금을 연구개발비의 목적 외의 용도로 사용한 경우, 「산업기술혁신 촉진법」 제11조의2에 따라 산업통상자원부장관이 그 기업 또는 소속 임직원에게 국가연구개발사업에 대한 참여제한 조치를 할 수 있습니다. 

3. 이유

  「산업기술혁신 촉진법」 제11조제1항에서는 산업통상자원부장관은 혁신계획 및 시행계획을 효율적으로 수행하기 위하여 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 같은 항 각 호의 산업기술분야에서 기술개발사업(이하 “산업기술개발사업”이라 함)을 추진할 수 있다고 규정하면서 제8호에서는 “지역특화산업의 육성 및 지역산업의 혁신에 필요한 기술”을 산업기술 사업분야 중 하나로 규정하고 있고, 같은 법 제11조의2제5호에서는 산업통상자원부장관은 제11조에 따라 산업기술개발사업에 참여한 기관, 단체, 기업, 연구책임자ㆍ연구원 또는 소속 임직원이 출연금을 연구개발비의 연구용도 외의 용도로 사용한 경우에는 5년 이내의 범위에서 산업통상자원부장관이 발주하는 「과학기술기본법」 제11조에 따른 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며 산업통상자원부장관이 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제4조에서는 산업기술혁신에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”이라 함) 제2조제12호에서는 산업집적지경쟁력강화사업이란 기업ㆍ대학ㆍ연구소 및 제19호에 따른 지원기관이 산업단지를 중심으로 지식ㆍ정보 및 기술 등을 교류ㆍ연계하고 상호 협력하여 산업집적이 형성된 지역(이하 “산업집적지”라 함)의 경쟁력을 높이는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제14호에서는 산업단지란 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제6조·제7조·제7조의2·제8조에 따라 지정·개발된 국가산업단지, 일반산업단지, 도시첨단산업단지, 농공단지를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제22조의3제6항에서는 산업집적지경쟁력강화사업의 세부적인 시행절차 및 운용에 관하여는 산업자원통상부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 산업집적법 제2조제12호에 따른 산업집적지경쟁력강화사업에 참여한 기업 또는 소속 임직원이 출연금을 연구개발비의 목적 외의 용도로 사용한 경우, 「산업기술혁신 촉진법」 제11조의2에 따라 산업통상자원부장관이 그 기업 또는 소속 임직원에게 국가연구개발사업에 대한 참여제한 조치를 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 「과학기술기본법」 제11조 및 「국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정」 제2조제1호에 따르면 각 중앙행정기관의 장은 국가연구개발사업에 대한 기본법인 「과학기술기본법」의 틀 내에서 소관 개별 법령에 따른 분야별 연구개발사업을 추진하여 운영하도록 되어 있으나, 산업통상자원부의 경우에는 「산업발전법」 제2조에 따른 산업, 「에너지법」 제2조제1호에 따른 에너지와 관련한 산업 등 기술분야에서 산업기술개발사업을 통하여 산업기술의 발전과 혁신을 촉진함으로써 산업경쟁력을 강화하기 위하여 특별히 「산업기술혁신 촉진법」을 두어 산업기술개발사업의 효율적인 추진과 관리조치에 필요한 공통사항들을 일괄적으로 규율하고 있습니다(「산업기술혁신 촉진법」 제1조, 제2조제1호, 제4조, 제11조제1항). 

  즉, 「산업기술혁신 촉진법」에서는 「과학기술기본법」 제7조의 과학기술기본계획 및 같은 법 제9조의 국가과학기술심의회의 심의 등 「과학기술기본법」의 절차를 따르도록 하면서도 「산업기술혁신 촉진법」의 목적을 효율적으로 달성하기 위하여 산업통상자원부장관이 별도로 5년 단위의 산업기술혁신계획 및 연도별 시행계획을 수립하여 추진하도록 규정하고 있는 점(「산업기술혁신 촉진법」 제5조제1항 및 제4항)과 국가연구개발사업에 관한 법 체계와 관련하여 「산업기술혁신 촉진법」은 같은 법 제11조제1항 각 호에 따른 산업통상자원부 소관의 국가연구개발사업인 산업기술개발사업의 관리를 위하여 「과학기술기본법」과 별도로 제정된 법률이라는 점에 비추어 볼 때, 「산업기술혁신 촉진법」 제11조제1항 각 호에 따른 산업통상자원부 소관의 모든 국가연구개발사업에 대해서는 국가연구개발사업 일반을 대상으로 하는 「과학기술기본법」이 아니라 국가연구개발사업 중 산업기술의 혁신 및 관리조치 등에 대하여 규율하는 「산업기술혁신 촉진법」이 적용된다고 할 것입니다.

  그리고, 「산업기술혁신 촉진법」에서는 산업통상자원부 소관의 국가연구개발사업인 산업기술개발사업의 추진 및 사업화를 위한 기술료의 징수(제12조), 기술혁신성과물의 귀속(제13조), 지식재산권 관리특례(제13조의2) 등 관리규정을 두면서 문제 과제가 발생하는 경우에는 참여제한 조치(제11조의2), 제재부가금 부과(제11조의3) 등에 관한 사항을 두고 있는바, 어떠한 개별 국가연구개발사업이 「산업기술혁신 촉진법」에 따른 산업기술개발사업에 해당하는 경우 그 사업과 관련하여 문제가 발생한 때에는, 산업통상자원부장은 「산업기술혁신 촉진법」 제11조의2에 따라 국가연구개발사업에 대한 참여제한 조치를 할 수 있음이 분명하다고 할 것입니다. 

  그런데, 「산업기술혁신 촉진법」 제11조제1항에서는 산업기술개발사업의 범위에 대하여 「민ㆍ군기술협력사업 촉진법」 제2조제1호의 군사 부문과 비군사 부문에서 공통으로 활용되는 기술(제6호), 「산업발전법」 제5조에 따른 첨단기술ㆍ첨단제품의 개발 및 자본재의 시제품 개발(제9호)을 제외하고는 각 호에서 산업통상자원부 소관 사업범위를 주제나 분야를 기준으로 하여 포괄적으로 예시하는 방법을 취하고 있는바, 이는 다양한 산업분야에서 진행될 장래 기술 변화의 양상과 그 발전 속도 등 세부적인 사항을 예측하기 어려운 연구개발사업의 특성을 고려하여, 사정변경에 따른 개정이 쉽지 않은 법률에 개별 연구개발사업들을 구체적으로 열거하여 규정하지 않고 각 분야나 주제별로 이를 포괄할 수 있는 기준을 정하여 제시한 것으로 보아야 할 것입니다. 

  아울러, 위와 같이 각 분야별 기준을 규정하는 방식을 채택할 경우, 「산업기술혁신 촉진법」에 따른 산업기술개발사업의 소관 중앙행정기관의 장인 산업통상자원부장관은 직접 개별적인 행정처분을 통하여 또는 일반적인 성격을 갖는 고시·훈령 등을 통하여 어떠한 국가연구개발사업을 「산업기술혁신 촉진법」에 따른 산업기술개발사업으로 확정하는 것이 가능하다고 할 것입니다. 다만, 이러한 특정 방법에 따른 경우라고 하더라도 국가연구개발사업의 가장 직접적인 징표인 연구개발예산을 「산업기술혁신 촉진법」의 기준에 따른 산업기술개발사업에 투입하는 경우에만 해당 사업이 「산업기술혁신 촉진법」 제11조제1항 각 호의 산업기술개발사업에 해당한다고 할 것입니다. 

  즉, 산업통상자원부 소관 법령에 따른 개별 국가연구개발사업이 산업기술개발사업에 해당하여 「산업기술혁신 촉진법」에 따른 규율대상이 되기 위해서는 개별법에 따른 국가연구개발사업이 「산업기술혁신 촉진법」 제11조제1항 각 호에서 정하고 있는 기준에 따른 기술분야에 해당하는 사업이어야 하는바, 이는 「산업기술혁신 촉진법」에 따라 산업통상자원부장관이 일반적인 고시·훈령이나 구체적인 행정처분으로 해당사업을 산업기술개발사업의 대상으로 규정하고 있는지 여부와 그에 따라 해당사업에 국가연구개발예산이 투입되었는지 여부에 의하여 결정·확인될 수 있다고 할 것입니다. 

  이러한 판단기준에 따르면, 이 사안의 경우 「산업기술혁신 촉진법」 제11조제1항제8호에서는 산업통상자원부장관이 추진할 수 있는 산업기술개발사업 분야의 하나로 지역특화산업의 육성 및 지역산업의 혁신에 필요한 기술을 규정하고 있는데, 이는 기업·대학·연구소 및 지원기관이 산업단지를 중심으로 지식·정보·기술 등을 교류·연계하고 상호 협력하여 산업집적지의 경쟁력을 높이는 사업으로 정의되어 있는 산업집적법 제2조제12호의 산업집적지경쟁력강화사업이 포함될 수 있는 분야입니다. 또한, 산업통상자원부장관은 「산업기술혁신 촉진법」 제4조·제11조제1항제8호 및 산업기술혁신 촉진법령의 위임에 따른 「산업기술혁신사업 공통 운영요령」(산업통상자원부고시 제2014-247호, 이하 “산업기술고시”라고 함) 제1조 및 제3조제5호를 통하여, 산업기술개발사업으로서 지역특화산업육성사업에 해당하는 사업으로 산업집적지경쟁력강화사업을 명시하고 있는바, 이러한 산업기술고시에 따른 산업기술개발사업의 확정은 앞서 본 바와 같이 현행 산업기술혁신 촉진법령 체계에서 허용되는 방식이라고 할 것입니다. 

  이에 더하여, 산업집적지경쟁력강화사업을 비롯한 산업기술개발사업은 일반적인 행정분야의 예산과 달리 모두 국가연구개발사업 예산으로 별도 편성되어 국가연구개발분야의 예산이 투입되고 있는데, 이러한 예산 집행은 산업집적지경쟁력강화사업이 산업기술개발사업이라는 산업통상자원부 소관의 국가연구개발사업에 해당함을 나타내는 것이므로, 산업집적법에 따른 산업집적지경쟁력강화사업은 「산업기술혁신 촉진법」에서 규정하고 있는 산업기술개발사업에 해당한다고 할 것입니다. 

  한편, 「산업기술혁신 촉진법」에서 산업집적법에 따른 산업집적지경쟁력강화사업을 산업기술개발사업으로 구체적으로 명시하지 않았기 때문에 산업집적지경쟁력강화사업에 대해서는 같은 법 제11의2에 따른 참여제한 조치를 할 수 없다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 산업집적지경쟁력강화사업에 대하여 개별법령을 마련하지 않고 산업통상자원부장관이 행정처분으로 「산업기술혁신 촉진법」상 산업기술개발사업으로 지정하여 운영하는 경우에도 같은 법에 따른 제재조치가 가능하다고 할 것인데, 산업집적법에서 관리ㆍ운영상의 효율성을 고려하여 「산업기술혁신 촉진법」상 산업기술분야에 속하는 산업집적지경쟁력강화사업에 관한 규정을 직접 둔 경우에 「산업기술혁신 촉진법」에 따른 제재조치를 할 수 없다고 보는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산업집적법 제2조제12호에 따른 산업집적지경쟁력강화사업에 참여한 기업 또는 소속 임직원이 출연금을 연구개발비의 목적 외의 용도로 사용한 경우, 「산업기술혁신 촉진법」 제11조의2에 따라 산업통상자원부장관이 그 기업 또는 소속 임직원에게 국가연구개발사업에 대한 참여제한 조치를 할 수 있다고 할 것입니다. 

※ 법령정비의견

○ 전체 국가연구개발사업의 법령체계에 관하여 논란이 되고 있으므로, 이를 명확히 할 수 있도록 「산업기술혁신 촉진법」에 따른 산업기술개발사업과 산업집적법에 따른 산업집적지경쟁력강화사업 간의 관계를 법률에 구체적으로 명시하는 방안 등을 입법정책적으로 검토할 필요가 있습니다.