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1. 질의요지

정비예정구역이 고시된 후 정비구역이 지정되기 전에 조합설립추진위원회의 승인을 받았고, 이후 정비예정구역을 포함하여 확대된 정비구역이 지정되었는데, 「도시 및 주거환경정비법」(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말함) 제4조의3의 시행일인 2012년 2월 1일부터 2년이 경과할 때까지 정비예정구역의 조합설립추진위원회만 있고, 확대된 정비구역의 조합설립추진위원회에 대한 변경승인신청이 없었던 경우, 시장, 군수 또는 구청장은 같은 조 제1항제2호가목에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 정비구역의 해제를 요청하여야 하는지?

※ 질의배경

○ 정비예정구역 당시 승인된 조합설립추진위원회가 정비예정구역을 포함하여 확대 지정된 정비구역에 여전히 유효하게 존재하는 경우에 「도시 및 주거환경정비법」 제4조의3제1항제2호가목이 적용되는지에 관하여 서울특별시, 관악구, 복수의 민원인들 사이에 이견이 있고, 이에 관한 국토교통부의 의견이 명확하지 아니하여 관악구와 민원인들이 법제처에 법령해석을 요청한 사안임. 

○ 해당 정비예정구역 당시 승인된 조합설립추진위원회가 확대된 정비구역에서 여전히 유효하게 존재하는지와 정비구역의 조합설립추진위원회로 변경승인을 신청할 수 있는지에 관하여 관련 소송의 원심에서는 기존 조합설립추진위원회의 승인이 실효되었다고 본 반면, 상고심에서는 특별한 사정이 없는 한 기존 조합설립추진위원회의 승인이 실효되지 아니하는 것이므로 기존 조합설립추진위원회가 변경승인을 통하여 확대된 정비구역의 업무를 수행할 수 있다고 판단함으로써 해당 소송이 확정되기 전까지 기존 조합설립추진위원회는 변경승인을 신청할 수 없는 사정이 있었음. 

2. 회답

  정비예정구역이 고시된 후 정비구역이 지정되기 전에 조합설립추진위원회의 승인을 받았고, 이후 정비예정구역을 포함하여 확대된 정비구역이 지정되었는데, 「도시 및 주거환경정비법」(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말함) 제4조의3의 시행일인 2012년 2월 1일부터 2년이 경과할 때까지 정비예정구역의 조합설립추진위원회만 있고, 확대된 정비구역의 조합설립추진위원회에 대한 변경승인신청이 없었던 경우, 시장, 군수 또는 구청장은 기존 추진위원회가 변경승인을 신청할 수 없도록 한 판결이 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 같은 조 제1항제2호가목에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 정비구역의 해제를 요청하여야 합니다. 

3. 이유

  「도시 및 주거환경정비법」(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말함. 이하 “도시정비법”이라 함) 제2조제1호에서는 정비구역이란 정비사업을 계획적으로 시행하기 위하여 같은 법 제4조의 규정에 의하여 지정ㆍ고시된 구역을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제9호가목에서는 주택재개발사업의 경우에는 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 토지등소유자로 규정하고 있으며, 같은 법 제3조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장은 같은 항 각 호의 사항이 포함된 도시ㆍ주거환경정비기본계획(이하 “기본계획”이라 함)을 10년 단위로 수립하여야 한다고 규정하면서 같은 항 제8호에서는 같은 법 제4조에 따라 정비구역으로 지정할 예정인 구역(이하 “정비예정구역”이라 함)의 개략적 범위를 규정하고 있고, 같은 법 제4조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 시장, 군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말함, 이하 같음)은 기본계획에 적합한 범위에서 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 같은 항 각 호의 사항이 포함된 정비계획을 수립하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제13조제1항 본문에서는 시장ㆍ군수 또는 주택공사등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 같은 조 제1항에 따라 조합을 설립하려는 경우에는 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 같은 법 제15조제2항에 따른 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 조합설립을 위한 추진위원회(이하 “추진위원회”라 함)를 구성하여 국토교통부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 도시정비법 제4조의3제1항제2호가목에서는 토지등소유자가 정비구역으로 지정ㆍ고시된 날부터 2년이 되는 날까지 같은 법 제13조에 따른 추진위원회의 승인을 신청하지 아니하는 경우 시장, 군수 또는 구청장(이하 “시장 등”이라 함)은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 정비구역의 해제를 요청하여야 한다고 규정하고 있고, 그 부칙 제12조에서는 같은 법 시행 당시(2012. 2. 1.) 정비구역이 지정된 경우에는 같은 법 제4조의3제1항제2호가목ㆍ나목 및 같은 항 제3호의 개정규정에 따른 “정비구역으로 지정ㆍ고시된 날”을 각각 “이 법 시행일”로 본다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 2012년 2월 1일 전에 정비구역이 지정ㆍ고시된 경우로서, 정비예정구역이 고시된 후 정비구역이 지정되기 전에 추진위원회의 승인을 받았고, 이후 정비예정구역을 포함하여 확대된 정비구역이 지정되었는데, 도시정비법 제4조의3의 시행일인 2012년 2월 1일부터 2년이 경과할 때까지 정비예정구역의 추진위원회만 있고, 확대된 정비구역의 추진위원회에 대한 변경승인신청이 없었던 경우, 시장 등은 같은 조 제1항제2호가목에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 정비구역의 해제를 요청하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 도시정비법 제4조의3은 정비사업이 장기간 부진하게 되는 경우 사업비 증가로 주민의 경제적 부담이 가중되고, 행위제한으로 주민의 재산권행사가 제한되며, 해당 지역의 슬럼화가 가속화되어 주거환경이 열악해지는 것을 방지하기 위하여 정비사업의 단계별로 정비구역을 해제할 수 있는 근거를 규정하고 있는바(2011. 6. 국회 국토교통위원회, 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안 검토보고서 참조), 정비구역이 지정ㆍ고시된 후에는 해당 정비구역의 추진위원회를 구성하여 승인을 받아야만 다음 정비사업 단계인 조합설립인가를 받을 수 있음을 고려할 때, 도시정비법 제4조의3제1항제2호가목은 토지등소유자가 해당 정비구역에서 적법하게 정비사업을 추진할 수 있는 주체인 추진위원회의 승인을 신청하여야 하는 기한을 정비구역이 지정ㆍ고시된 후 2년으로 함으로써 정비사업의 계속 추진 여부를 사업 초기부터 비교적 단기간에 확실하게 하려는 취지의 규정이라고 보아야 할 것입니다. 

  그런데, 실제 정비구역이 추진위원회가 승인을 받을 당시의 정비예정구역보다 확대되어 지정된 경우 해당 추진위원회 승인이 당연 실효되었다고 볼 수 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 추진위원회는 토지등소유자의 동의 등 일정한 요건을 갖추어 시장ㆍ군수에게 확대된 정비구역의 추진위원회로 변경승인을 신청할 수 있고(대법원 2014. 2. 27. 선고 2011두2248 판결 참조), 기존 추진위원회가 확대된 정비구역의 추진위원회로 변경승인을 받아야만 확대된 정비구역의 조합설립인가 단계로 나아가기 위한 업무를 적법하게 수행할 수 있다고 할 것이므로, 정비예정구역의 추진위원회가 확대된 정비구역의 추진위원회로 변경승인을 신청하지 아니하는 경우에는 다음 사업단계인 조합설립인가 절차로 나아가지 못하게 된다는 점에서 정비구역이 지정ㆍ고시된 후 토지등소유자가 추진위원회의 승인을 신청하지 아니한 경우와 다르게 볼 이유가 없다고 할 것입니다. 

  그렇다면, 정비예정구역 당시 승인된 추진위원회가 확대된 정비구역의 추진위원회로 변경승인을 신청하지 아니하는 경우에도 도시정비법 제4조의3제1항제2호가목을 적용하여 기존 추진위원회가 변경승인을 신청할 수 있는 기한을 설정하는 것이 정비사업을 단계별로 규정하면서 사업단계별로 정비구역을 해제할 수 있도록 한 도시정비법령의  체계에 부합하는 해석이라고 할 것이고, 이 사안의 경우 정비구역 지정 고시일이 2012년 2월 1일 전이므로 해당 규정이 시행된 후 2년이 경과할 때까지 기존 추진위원회가 확대된 정비구역의 추진위원회로 변경승인을 신청하지 않았다면 적법한 추진위원회의 승인신청 기한이 도과한 것으로 보아 시장 등은 정비구역의 해제를 요청하여야 한다고 해석하는 것이 정비사업의 지연을 방지하려는 위 조항의 신설 취지에도 부합한다고 할 것입니다. 

  다만, 확대된 정비구역의 토지등소유자가 정비예정구역 당시의 추진위원회 승인이 실효되었음을 전제로 별도의 추진위원회를 구성하기 위하여 쟁송절차를 진행하였고, 해당 소송의 원심에서 기존 추진위원회에 대한 승인의 효력이 상실되었다고 판결하였다면, 정비예정구역 당시에 승인된 추진위원회가 확대된 정비구역에서 유효하게 존속한다는 점과 기존 추진위원회가 확대된 정비구역의 추진위원회로 변경승인을 신청할 수 있는 자격 또는 권한이 있다는 점이 상고심 판결로 확정되기 전까지 기존 추진위원회가 확대된 정비구역의 추진위원회로 변경승인을 신청할 것을 기대하기는 어렵다고 할 것입니다. 따라서, 기존 추진위원회가 변경승인을 신청할 수 있는지가 확정판결을 통해서 판명되는 경우와 같이 변경승인을 신청하지 아니한 데에 기존 추진위원회의 책임으로 돌릴 수 없는 특별한 사정이 있는 때에는 그러한 확정판결로써 기존 추진위원회가 변경승인을 신청할 수 있음이 명백해진 날부터 2년이 되는 날까지 확대된 정비구역의 추진위원회로 변경승인을 신청할 수 있다고 하는 것이 기존 추진위원회의 변경승인을 인정한 취지(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두31284 판결 참조)에 부합하는 합리적인 해석이라고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 정비예정구역이 고시된 후 정비구역이 지정되기 전에 추진위원회의 승인을 받았고, 이후 정비예정구역을 포함하여 확대된 정비구역이 지정되었는데, 도시정비법 제4조의3의 시행일인 2012년 2월 1일부터 2년이 경과할 때까지 정비예정구역의 추진위원회만 있고, 확대된 정비구역의 추진위원회에 대한 변경승인신청이 없었던 경우, 시장 등은 기존 추진위원회가 변경승인을 신청할 수 없도록 한 판결이 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 같은 조 제1항제2호가목에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 정비구역의 해제를 요청하여야 한다고 할 것입니다.