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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목다)① 및 같은 호 라목다)에서는 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존 주택 및 근린생활시설이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 되거나 철거되는 경우에는 그 기존 주택 및 근린생활시설의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말함)가 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 자기 소유의 토지(철거일 당시 소유권을 확보한 토지를 말함)에 주택 및 근린생활시설을 신축할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  개발제한구역이 해제된 후 해당 구역에 대해 「도시개발법」에 따라 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립이 고시되어, 그 도시개발사업의 시행으로 인해 해당 구역 내 주택 및 근린생활시설이 철거되는 경우, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목다)① 및 같은 호 라목다)에 따른 주택 및 근린생활시설 이축 허가의 대상이 될 수 있는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 개발제한구역이 해제된 후 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립이 고시된 지역에 주택 및 근린생활시설을 소유하고 있는데, 해당 건축물을 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목다)① 및 같은 호 라목다)를 적용하여 이축할 수 있을지 여부에 대해 국토교통부와 의견이 대립되어, 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  개발제한구역이 해제된 후 해당 구역에 대해 「도시개발법」에 따라 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립이 고시되어, 그 도시개발사업의 시행으로 인해 해당 구역 내 주택 및 근린생활시설이 철거되는 경우에는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목다)① 및 같은 호 라목다)에 따른 주택 및 근린생활시설 이축 허가의 대상이 될 수 없습니다. 

3. 이유

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서 및 제1호마목에서는 예외적으로 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 허가를 받아 할 수 있는 행위로 “개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설”에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 규정하고 있습니다. 

  또한, 개발제한구역법 제12조제1항제1호의 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에서는 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존 주택이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말하며, 이하 같음)가 자기 소유의 토지(철거일 당시 소유권을 확보한 토지를 말하며, 이하 같음)에 주택을 신축하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다고 규정하고 있고, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목다)에서는 기존 근린생활시설이 토지보상법에 따른 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 경우에는 그 기존 근린생활시설의 소유자가 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 자기 소유의 토지에 근린생활시설을 신축할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 개발제한구역이 해제된 후 해당 구역에 대해 「도시개발법」에 따라 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립이 고시되어, 그 도시개발사업의 시행으로 인해 해당 구역 내 주택 및 근린생활시설이 철거되는 경우, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)① 및 같은 호 라목다)에 따른 주택 및 근린생활시설 이축 허가의 대상이 될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 개발제한구역으로 지정되면 같은 법 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 원칙적으로 건축물의 건축 등 개발행위가 금지되나, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 생활근거를 상실하는 경우 등 일정한 경우에 한하여 예외적으로 허가를 받아 주택 및 근린생활시설 등의 이축을 할 수 있는바, 이와 같은 개발제한구역의 지정 목적 및 취지를 고려할 때 개발제한구역에서 허용되는 개발행위의 범위를 지나치게 확장해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다(법제처 2011. 12. 1. 회신 11-0555 해석례 참조). 

  그런데, 개발제한구역법 시행령 별표 1은 개발제한구역법 제12조제1항제1호마목을 구체화한 것으로서, 같은 목에서는 “개발제한구역 주민”의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설을 규정하고 있는바, 이는 특정 구역이 개발제한구역으로 지정되어 있음을 전제로 하여 그 구역에 거주하는 주민을 대상으로 마련된 규정이라 보아야 하고, 개발제한구역으로 지정되었더라도 그 지정이 해제된 경우에는 해당 규정의 적용 대상이라 보기 어렵다고 할 것입니다. 

  또한, 개발제한구역법 제12조제1항제2호에서는 개발제한구역에서 허용되는 행위 중 하나로 “개발제한구역의 건축물”로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축을 규정하고 있는 점, 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목가)에서는 이축 대상이 되는 “기존의 주택”을 같은 영 제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택을 말한다고 규정하면서, 이하 나) 및 다)에서 같다고 규정하고 있는 점 등에 비추어 보더라도, 개발제한구역법령에서는 예외적으로 건축물의 이축을 허용함에 있어서 이축 대상이 되는 건축물이 개발제한구역에 존재하는 상태임을 전제로 하고 있다고 할 것입니다. 

  아울러, 토지보상법에 따르면 사업인정의 효력이 발생하는 “공익사업에 대한 사업인정고시가 이루어진 날”부터 토지 등에 대한 소유자의 권리가 제한되거나 재산상 손실이 있을 수 있고, 이에 따라 더 이상 거주할 수 없게 되거나 철거되는 원인이 발생한 것으로 볼 수 있다는 점에서, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)① 및 같은 호 라목다)의 요건 중 “토지보상법에 따른 공익사업의 시행으로 인하여”라는 부분의 의미는 개발제한구역 내에 주택 및 근린생활시설을 소유하고 있었으나 해당 구역에 대해 공익사업에 대한 사업인정고시가 이루어짐으로써 그 건축물의 강제수용 등이 예정되게 된 경우를 뜻한다고 보아야 할 것입니다(법제처 2015. 6. 29. 회신 15-0210 해석례 참조). 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역이 해제된 후 해당 구역에 대해 「도시개발법」에 따라 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립이 고시되어, 그 도시개발사업의 시행으로 인해 해당 구역 내 주택 및 근린생활시설이 철거되는 경우에는 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)① 및 같은 호 라목다)에 따른 주택 및 근린생활시설 이축 허가의 대상이 될 수 없다고 할 것입니다.