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1. 질의요지

「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제13조의2제1항 전단에 따라 재정비촉진구역 지정의 효력이 상실된 경우, 해당 재정비촉진구역에 대한 재정비촉진계획 결정의 효력이 상실되고 도시ㆍ군관리계획이 재정비촉진계획 결정 이전의 상태로 환원되려면 같은 항 후단에 따라 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 재정비촉진계획을 변경하여야 하는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 재정비촉진지구의 지역 중에서 「도시 및 주거환경정비법」에 따라 정비구역 지정이 해제되어 재정비촉진구역의 효력이 상실된 지역에 대하여 「주택법」 제16조에 따라 주택건설사업계획 승인을 신청하고자 함. 

○ 그러나, 해당 지방자치단체 및 국토교통부에서는 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제13조의2제1항, 제2항 및 제3항에 따라 재정비촉진계획이 변경되기 전까지는 재정비촉진계획 결정의 효력이 유효하고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획도 재정비촉진계획 결정 이전의 상태로 환원되는 것은 아니라고 보아 해당 주택건설사업계획 승인이 불가하다는 입장이어서, 이에 이견이 있는 민원인이 직접 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제13조의2제1항 전단에 따라 재정비촉진구역 지정의 효력이 상실된 경우, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 재정비촉진계획을 변경하였는지 여부에 관계없이 해당 재정비촉진구역에 대한 재정비촉진계획 결정의 효력은 상실되고, 기반시설과 관련이 없는 도시ㆍ군관리계획도 재정비촉진계획 결정 이전의 상태로 환원됩니다. 다만, 기반시설과 관련된 도시·군관리계획은 해당 지역을 존치지역으로 전환할 것인지 여부에 관한 재정비촉진계획의 변경 결정이 있기 전에는 종전의 도시·군관리계획으로 환원되지 않습니다. 

3. 이유

  「도시재정비 촉진을 위한 특별법」(이하 “도시재정비법”이라 함) 제2조에서는 “재정비촉진지구”란 도시의 낙후된 지역에 대한 주거환경의 개선, 기반시설의 확충 및 도시기능의 회복을 광역적으로 계획하고 체계적ㆍ효율적으로 추진하기 위하여 제5조에 따라 지정하는 지구(地區)를 말한다(제1호)고 규정하고 있고, “재정비촉진사업”이란 재정비촉진지구에서 시행되는 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함)에 따른 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업, 주거환경관리사업 및 가로주택정비사업(가목) 등 각 목의 사업을 말한다(제2호)고 규정하고 있으며, “재정비촉진계획”이란 재정비촉진지구의 재정비촉진사업을 계획적이고 체계적으로 추진하기 위한 제9조에 따른 재정비촉진지구의 토지 이용, 기반시설의 설치 등에 관한 계획을 말한다(제3호)고 규정하고 있고, “재정비촉진구역”이란 제2호 각 목의 해당 사업별로 결정된 구역을 말한다(제4호)고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 도시재정비법 제13조의2제1항에서는 재정비촉진사업 관계 법률에 따라 재정비촉진구역 지정의 효력이 상실된 경우에는 해당 재정비촉진구역에 대한 재정비촉진계획 결정의 효력도 상실된 것으로 본다고 규정하면서(전단), 이 경우 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 재정비촉진계획을 변경하여야 한다고 규정하고 있고(후단), 같은 조 제2항에서는 제1항에 따라 재정비촉진계획의 효력이 상실된 구역은 재정비촉진지구에서 제외된다고 규정하면서(전단), 이 경우 재정비촉진계획의 효력이 상실된 구역은 재정비촉진계획에 따라 변경된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획은 재정비촉진계획 결정 이전의 상태로 환원된 것으로 본다고 규정하고 있으며(후단), 같은 조 제3항에서는 제2항 전단에도 불구하고 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 제1항에 따라 재정비촉진계획 결정의 효력이 상실된 구역을 존치지역[재정비촉진지구에서 재정비촉진사업을 할 필요성이 적어 재정비촉진계획에 따라 존치하는 지역을 말함(제2조제6호)]으로 전환할 수 있다고 규정하면서 이 경우 해당 존치지역에서는 기반시설과 관련된 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획은 재정비촉진계획 결정 이전의 상태로 환원되지 아니할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 도시재정비법 제13조의2제1항 전단에 따라 재정비촉진구역 지정의 효력이 상실된 경우, 해당 재정비촉진구역에 대한 재정비촉진계획 결정의 효력이 상실되고 도시ㆍ군관리계획이 재정비촉진계획 결정 이전의 상태로 환원되려면 같은 항 후단에 따라 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 재정비촉진계획을 변경하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 도시재정비법 제13조의2제1항 전단에서는 재정비촉진구역 지정의 효력이 상실된 경우에는 해당 재정비촉진구역에 대한 재정비촉진계획 결정의 효력도 상실된 것으로 “본다”고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따라 재정비촉진계획의 효력이 상실된 구역은 재정비촉진지구에서 제외된다고 규정하면서, 이 경우 재정비촉진계획의 효력이 상실된 구역은 재정비촉진계획에 따라 변경된 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획은 재정비촉진계획 결정 이전의 상태로 환원된 것으로 “본다”고 규정하고 있습니다. 그런데, 여기서 “본다”는 법률상 “간주(看做)”를 의미하는 것으로서 간주는 그 해석상 일정한 선택이나 판단의 권한을 부여하는 재량행위로 볼 수 없으므로 이 사안과 같이 재정비촉진구역 지정의 효력이 상실된 경우에는 법률이 부여하는 효력에 따라 즉시 재정비촉진계획 결정의 효력이 상실되고, 국토계획법 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획 역시 재정비촉진구역 지정의 효력이 상실됨에 따라 재정비촉진계획의 효력이 상실되면 종전의 상태로 환원된다고 보는 것이 문언상 명백하다고 할 것입니다. 

  그리고, 도시재정비법 제13조의2제1항 후단에서는 재정비촉진구역 지정의 효력이 상실되고 이에 따라 해당 재정비촉진구역에 대한 재정비촉진계획 결정의 효력도 상실된 것으로 보게 되는 경우 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 재정비촉진계획을 변경하여야 한다고 규정하고 있는데, 이는 단순히 재정비촉진구역 지정의 효력이 상실된 구역에 대하여 재정비촉진계획 결정의 효력이 상실됨에 따라 종전 재정비촉진계획 중 실효된 부분을 정리하고 새로운 변경사항을 확인하기 위한 사후적인 절차를 규정한 것에 불과하다고 할 것입니다. 

  아울러, 재정비촉진계획을 변경하기 위해서는 도시재정비법 제9조제3항에 따라 그 내용을 14일 이상 주민에게 공람하고, 지방의회의 의견을 들은 후 공청회를 거쳐야 하며, 같은 법 제12조제1항 및 제2항에 따라 관계 행정기관과 협의하고, 지방도시계획위원회의 심의나 건축위원회와 지방도시계획위원회의 공동 심의, 또는 도시재정비위원회의 심의 등 일련의 절차를 거쳐야 하는데, 여기에는 적지 않은 기간이 소요되는바, 재정비촉진구역 지정의 효력이 상실된 경우에도 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 재정비촉진계획을 변경할 때까지 해당 재정비촉진구역에 대한 재정비촉진계획 결정의 효력이 상실되지 않고 도시ㆍ군관리계획이 재정비촉진계획 결정 이전의 상태로 환원되지 않는다고 한다면, 이 기간 동안 도시·군관리계획의 공백상태가 발생하게 되어  해제된 재정비촉진구역의 관리방안을 마련하고자 신설된 같은 법 제13조의2의 입법취지에 반하는 결과를 초래할 수 있다는 점도 고려할 필요가 있다고 할 것입니다. 

  다만, 도시재정비법 제13조의2제3항에 따르면 시ㆍ도지사 또는 대도시시장은 재정비촉진계획 결정의 효력이 상실된 구역을 존치지역으로 전환할 수 있으며, 이 경우 해당 존치지역에서는 기반시설과 관련된 도시ㆍ군관리계획은 재정비촉진계획 결정 이전의 상태로 환원되지 않을 수 있는데, 존치지역의 전환 여부와 관련하여 환원 여부가 불확실한 “기반시설과 관련된 도시ㆍ군관리계획”까지도 재정비촉진계획 변경과 관계없이 종전의 도시·군관리계획으로 환원된다고 해석하게 되면 실제로 해당 지역을 존치지역으로 전환하는 내용으로 재정비촉진계획을 변경하는 경우에 심각한 혼란을 초래할 수 있게 될 것입니다. 따라서, 종전의 도시ㆍ군관리계획 중 “기반시설과 관련된 도시ㆍ군관리계획”의 환원 여부는 존치지역의 전환 여부에 따른 재정비촉진계획의 변경 결정이 있은 때에 결정된다고 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도시재정비법 제13조의2제1항 전단에 따라 재정비촉진구역 지정의 효력이 상실된 경우, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 재정비촉진계획을 변경하였는지 여부에 관계없이 해당 재정비촉진구역에 대한 재정비촉진계획 결정의 효력은 상실되고, 기반시설과 관련이 없는 도시ㆍ군관리계획도 재정비촉진계획 결정 이전의 상태로 환원된다고 할 것입니다. 다만, 기반시설과 관련된 도시·군관리계획은 해당 지역을 존치지역으로 전환할 것인지 여부에 관한 재정비촉진계획의 변경 결정이 있기 전에는 종전의 도시·군관리계획으로 환원되지 않는다고 할 것입니다.