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1. 질의요지

「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제16조제4항제7호에서는 “국유림의 경영관리상 요존국유림으로 보존할 필요가 없거나 다른 법률의 규정에 의한 목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우로서 대통령령이 정하는 경우”에 해당 요존국유림을 불요존국유림으로 재구분할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  산림청장은 불요존국유림으로의 재구분을 결정함에 있어서 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제11조제5항 각 호의 요건 외에 별도로 “목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우”인지 여부를 검토하여야 하는지?

※ 질의배경

○ 부산광역시는 “기장 오션ㆍ클릭 골프장 조성사업”을 위해 도시관리계획을 수립하는 과정에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조제1항에 따라 관계 중앙행정기관의 장인 산림청장에게 산지전용허가 및 산림청 소관 국유림 편입과 관련하여 협의를 요청함. 

○ 입안된 도시관리계획에 따르면 전체 사업부지 1,141,480㎡ 가운데 196,804㎡가 산림청 소관의 요존국유림이었고, 이에 따라 산림청은 해당 요존국유림을 대부, 매각 등이 가능한 불요존국유림으로 재구분(용도폐지)할 수 있는지를 검토한바, 사업부지로의 편입이 불가피할 뿐 아니라 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제11조제5항제7호의 요건도 모두 갖추었다고 판단하여 재구분을 결정하고 협의를 완료함. 

○ 그런데, 감사원의 감사과정에서 사업부지로의 편입이 불가피한 경우인지 여부가 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제11조제5항 각호의 요건과는 별도로 검토되어야 하는 것인지에 관하여 질의가 들어왔고, 산림청 내부에서도 이에 대한 이견이 발생하여 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  산림청장은 불요존국유림으로의 재구분을 결정함에 있어서 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제11조제5항 각 호의 요건 외에 별도로 “목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우”인지 여부를 검토하여야 하는 것은 아닙니다. 

3. 이유

  「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라 함) 제16조제4항제7호에서는 “국유림의 경영관리상 요존국유림으로 보존할 필요가 없거나 다른 법률의 규정에 의한 목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우로서 대통령령이 정하는 경우”에는 해당 요존국유림을 불요존국유림으로 재구분할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제11조제5항 각 호 외의 부분에서는 “다른 법률의 규정에 의한 목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우로서 법 제16조제4항제7호에 따라 해당 국유림을 재구분할 수 있는 경우는 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우로 한다”고 규정하고 있으며, 같은 항 제1호에서는 “요존국유림의 위치가 다른 사업부지의 안에 있거나 다른 사업부지에 끼어 있거나 연접하고 있을 것”을, 제2호에서는 “편입되는 요존국유림의 면적이 다음 각 목에 해당할 것”을, 그리고 제3호에서는 “해당 사업부지 전체에서 요존국유림이 차지하는 비율이 40퍼센트 미만일 것”을 그 요건으로 규정하고 있는바, 

  이 사안은 산림청장이 불요존국유림으로의 재구분을 결정함에 있어서 국유림법 시행령 제11조제5항 각 호의 요건 외에 별도로 “목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우”인지 여부를 검토하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 국유림법 제16조제4항제7호에서는 “목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우로서 대통령령이 정하는 경우”를 요존국유림의 재구분 사유로 정하고 있는데, 이는 일의적인 판단이 가능한 객관적 요건이 아니라 구체적인 판단이 필요한 주관적 요건이라는 점 및 같은 법 시행령 제11조제5항 각 호에서 요건으로 규정하고 있는 사항인 요존국유림의 위치와 사업부지의 지정학적 관계, 사업부지로 편입되는 요존국유림의 규모 및 해당 사업부지 전체에서 요존국유림이 차지하는 비율은 편입불가피성과 내용적으로 밀접한 연관성이 있어 편입이 불가피한지 여부를 판단하는 데 필요한 사항들이라는 점에 비추어 볼 때, 국유림법 시행령 제11조제5항은 같은 법 제16조제4항제7호에 따른 편입불가피성과 별도의 요건을 병렬적으로 정하고 있는 규정이 아니라, 편입이 불가피한지 여부를 판단하기 위한 기준을 구체화하고 있는 규정이라고 할 것입니다. 

  한편, 국유림법 시행령 제11조제5항 각 호에서는 국유림의 위치나 면적과 같은 형식적·객관적인 요건만을 규정하고 있을 뿐, 해당 사업의 목적성, 해당 국유림이 입지 상으로 사업부지에 편입될 수밖에 없는 당위성 및 해당 국유림의 대체가능성 등과 같이 국유림의 편입불가피성을 실질적으로 검토할 수 있는 기준들은 규정하지 않고 있다고 보아, 이러한 실질적인 사항들을 별도의 요건으로 검토하여야 한다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 위에서 살펴본 바와 같이 목적사업의 수행에 있어서 해당 국유림의 편입이 불가피한지 여부를 판단하는 데에는 판단주체의 주관이 개입될 수밖에 없으므로, 그로 인한 자의적 집행의 우려를 최소화하기 위해 같은 법 시행령 제11조제5항에서 편입불가피성을 객관적으로 판단하기 위한 구체적인 기준들을 정하고 있는 것으로 보아야 하는 바, 만약 편입불가피성을 판단하기 위해 해당 법령 및 관계 법령에 명시되어 있지 않은 추상적인 요건들을 별도로 검토하여야 한다고 본다면 산림청의 재구분 결정에 대한 사업수행자 및 도시관리계획 입안권자의 예측가능성이 현저히 낮아지게 될 뿐 아니라, 산림청이 개별 사안에서 일관된 집행을 하는 것이 어려워져 행정의 예측가능성이 저해되는 불합리한 결과를 초래할 수 있으므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산림청장은 불요존국유림으로의 재구분을 결정함에 있어서 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제11조제5항 각 호의 요건 외에 별도로 “목적사업수행상 요존국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우”인지 여부를 검토하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.