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1. 질의요지

「도시공원 및 녹지에 관한 법률」 제20조제4항에서의 도시공원 또는 공원시설의 “관리를 위탁하는 경우”에 도시공원 또는 공원시설을 “사용ㆍ수익허가” 하는 경우도 포함되는 것으로 보아, 「도시공원 및 녹지에 관한 법률」 제20조제4항에 따라 관리위탁의 수탁자 선정 기준 등을 정한 조례에서 정하는 방법으로 도시공원 또는 공원시설의 사용ㆍ수익 허가 대상자를 선정할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 서울특별시는 「도시공원 및 녹지에 관한 법률」 제20조제4항에서의 도시공원 또는 공원시설의 “관리를 위탁하는 경우”에 도시공원 또는 공원시설을 “사용ㆍ수익허가” 하는 경우도 포함되는 것인지를 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부에서는 “관리를 위탁하는 경우”에는 “사용ㆍ수익허가” 하는 경우가 포함되지 않는다고 회신한바, 이에 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  「도시공원 및 녹지에 관한 법률」 제20조제4항에서의 도시공원 또는 공원시설의 “관리를 위탁하는 경우”에 도시공원 또는 공원시설을 “사용ㆍ수익허가” 하는 경우는 포함되지 않으므로, 「도시공원 및 녹지에 관한 법률」 제20조제4항에 따라 관리위탁의 수탁자 선정 기준 등을 정한 조례에서 정하는 방법으로 도시공원 또는 공원시설의 사용ㆍ수익 허가 대상자를 선정할 수는 없습니다. 

3. 이유

  「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함) 제20조제1항에서는 도시공원을 관리하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(이하 “공원관리청”이라 함)는 도시공원 또는 공원시설의 관리를 공원관리청이 아닌 자에게 위탁할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 제1항에 따라 도시공원 또는 공원시설의 관리를 위탁하는 경우 위탁의 방법ㆍ기준 및 수탁자의 선정 기준 등 필요한 사항은 그 공원관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 따로 정할 수 있도록 규정하고 있습니다. 

  한편, 「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제20조에서는 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있도록 하면서, 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가하려면 일반입찰로 하도록 규정하고 있고, 같은 법 제27조제1항 및 제2항에서는 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁(이하 “관리위탁”이라 함)할 수 있도록 하면서 제1항에 따라 행정재산을 관리위탁하는 경우에는 일반입찰로 하되, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역 특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 행정재산의 관리위탁을 받은 자는 제20조에 따라 해당 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 자로 보도록 규정하고 있는바, 

  이 사안은 공원녹지법 제20조제4항에서의 도시공원 또는 공원시설의 “관리를 위탁하는 경우”에 도시공원 또는 공원시설을 “사용ㆍ수익허가” 하는 경우도 포함되는 것으로 보아, 공원녹지법 제20조제4항에 따라 관리위탁의 수탁자 선정 기준 등을 정한 조례에서 정하는 방법으로 도시공원 또는 공원시설의 사용ㆍ수익 허가 대상자를 선정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 공유재산법 제27조에 따른 공유재산의 관리위탁은 공유재산의 효율적인 관리를 위하여 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁하는 제도로서, 계약의 형태로 위탁의 상대방을 선정하게 되고 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함)이 적용되는 반면, 공유재산법 제20조에 따른 공유재산의 사용ㆍ수익허가는 공유재산을 그 목적이나 용도에 장애가 되지 않는 범위에서 특정인에게 사용 또는 수익하게 해 주는 제도, 즉, 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 공유재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 것이라는 점에서(대법원 1998. 2. 27. 선고, 97누1105 판결례 참조) 두 제도는 그 성격과 절차에 분명한 차이가 있습니다. 

  그에 따라, 공유재산법에서도 사용ㆍ수익허가(제20조)와 관리위탁(제27조)에 관하여 별도의 규정을 두어 이를 각각 따로 규율하고 있고, 공원녹지법에서는 그 중 도시공원 또는 공원시설의 관리위탁에 관해서만 특별한 규정을 두어 도시공원시설을 관리위탁하는 경우에 위탁의 방법ㆍ기준 및 수탁자의 선정 기준 등 필요한 사항에 관해 조례로 따로 정할 수 있도록 하고 있습니다. 

  또한, 공유재산법이나 지방계약법에서 일반입찰의 방법으로 낙찰자를 선정하도록 한 것은 입찰에 참여하려는 자에게 공정한 기회를 부여하기 위한 취지이므로, 공원녹지법 제20조제4항과 같이 관리위탁의 수탁자 선정 기준 등에 대해 조례로 따로 정하여 일반입찰의 예외를 인정하는 규정은 그 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 하고, 문언의 의미를 벗어나 유추해석이나 확장해석으로 그 적용범위를 넓히는 것은 입찰의 공정성을 보장하려는 공유재산법 및 지방계약법의 취지에 반하므로 허용되지 않는다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공원녹지법 제20조제4항에서의 도시공원 또는 공원시설의 “관리를 위탁하는 경우”에 도시공원 또는 공원시설을 “사용ㆍ수익허가” 하는 경우는 포함되지 않으므로, 공원녹지법 제20조제4항에 따라 관리위탁의 수탁자 선정 기준 등을 정한 조례에서 정하는 방법으로 도시공원 또는 공원시설의 사용ㆍ수익 허가 대상자를 선정할 수는 없다고 할 것입니다.