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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제21조제1항제2호에서는 개발제한구역에서 토지형질변경허가 등을 받은 자에게 개발제한구역 보전부담금을 부과ㆍ징수하도록 규정하고 있고, 같은 법 제24조제2항 및 같은 법 시행령 제36조제1항제1호나목에서는 부담금의 산정기준을 정하면서 “이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지(이미 부담금이 부과되어 납부된 토지에서 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우를 포함함)”의 면적은 부담금 산정 시 제외하도록 규정하고 있는바,

  개발제한구역 보전부담금 제도가 도입되기 전에 형질변경 허가를 받아 보전부담금을 납부하지 않은 토지에 대하여 보전부담금 제도가 도입된 이후에 당초 허가된 사업 외의 사업을 위하여 다시 형질변경을 하는 경우, 해당 토지에 대하여 보전부담금을 면제받을 수 있는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 부담금 제도 도입 전에 형질변경 허가를 받은 토지에 대하여 당초 허가받은 사업 외의 사업을 위하여 다시 형질변경을 할 경우 해당 부분이 부담금 산정 면적에서 제외되는지를 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부에서 부담금이 부과되어 납부된 적이 없는 토지에 대해서는 부담금 산정 면적에서 제외되지 않는다고 답변하자, 이에 이의가 있어 민원인이 직접 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  개발제한구역 보전부담금 제도가 도입되기 전에 형질변경 허가를 받아 보전부담금을 납부하지 않은 토지에 대하여 보전부담금 제도가 도입된 이후에 당초 허가된 사업 외의 사업을 위하여 다시 형질변경을 하는 경우에는 해당 토지에 대하여 보전부담금을 면제받을 수 없습니다. 

3. 이유

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등을 할 수 없도록 하면서, 예외적으로 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받은 경우에는 형질변경이 가능하도록 규정하고 있고, 같은 법 제21조제1항제2호에서는 제12조제1항에 따른 토지형질변경 허가 등을 받은 자에게 국토교통부장관이 개발제한구역 보전부담금(이하 “부담금”이라 함)을 부과ㆍ징수할 수 있도록 규정하고 있습니다. 

  이에 따라, 개발제한구역법 제24조제2항에서 부담금은 허가 받은 토지형질변경 면적에 비례하여 산정하도록 규정하고 있고, 이러한 산정기준을 구체적으로 규정하고 있는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 제36조제1항제1호나목에서는 “이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지(이미 부담금이 부과되어 납부된 토지에서 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우를 포함함)”의 면적은 개발제한구역법 제24조제2항에 따른 허가받은 토지형질변경 면적에 포함하지 아니하도록 규정하고 있는바, 

  이 사안은 부담금 제도가 도입되기 전에 형질변경 허가를 받아 부담금을 납부하지 않은 토지에 대하여 부담금 제도가 도입된 이후에 당초 허가된 사업 외의 사업을 위하여 다시 형질변경을 하는 경우, 해당 토지에 대하여 부담금을 면제받을 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 법의 해석에 있어서는 법률에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 개발제한구역법 시행령 제36조제1항제1호나목에서는 “이미 부담금이 부과되어 납부된 토지”에서 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우에는 허가 받은 토지형질변경 면적에 포함하지 아니한다고 규정하고 있으므로, 당초 허가된 사업 외의 사업을 위하여 형질변경하는 경우 부담금 산정 면적의 제외 대상을 판단하는 기준은 원칙적으로 부담금의 납부 여부라고 보아야 하고, 명문의 규정을 벗어나 이와 달리 해석하기 위해서는 별도의 법령상 근거가 있거나 그와 같이 해석하여야 할 특별한 사유가 있는 경우라야만 할 것입니다. 

  또한, 개발제한구역법 시행령 제36조제1항제1호나목의 입법 연혁을 살펴보면, 해당 조문은 부담금의 이중부과를 방지하기 위하여 “이미 형질변경된 사업부지 내에서 당해 사업을 위하여 추가로 형질변경하는 토지”를 부담금 부과 대상에서 제외하는 내용으로 2003년 1월 7일 대통령령 제17884호로 신설되었고, 그 후 2009년 8월 5일 대통령령 21670호로 개정되어 “당초의 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우를 포함한다”는 내용의 괄호 부분이 추가되었으며, 2012년 5월 14일 대통령령 제23787호로 괄호 부분이 “이미 부담금이 부과되어 납부된 토지에서 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우를 포함한다”는 내용으로 다시 개정되었는바, 이와 같은 입법 연혁에 비추어 볼 때, 해당 규정은 당초에 허가된 사업 목적 범위 내에서 다시 형질변경허가를 받는 경우에는 기존에 부담금을 납부했는지 여부와 무관하게 부담금 부과 대상에서 제외하되, 당초에 허가된 사업과 다른 사업 목적으로 다시 형질변경허가를 받는 경우에는 종전에 부담금을 납부한 경우에만 부담금 부과 대상에서 제외하려는 취지의 규정이라고 보아야 할 것입니다. 

  한편, 부담금 제도가 도입되기 전에 토지형질변경허가를 받은 토지의 경우에는 부담금의 납부의무 자체가 없었으므로 부담금 산정의 대상이 되지 않는다는 의견이 있을 수 있으나, 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경을 하는 시점은 부담금 제도가 도입된 이후이고, 부담금 제도가 도입되기 전에 토지형질변경허가를 받은 토지를 부담금 산정 대상에서 제외하는 취지의 별도의 경과규정도 두고 있지 않다는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 부담금 제도가 도입되기 전에 형질변경 허가를 받아 부담금을 납부하지 않은 토지에 대하여 부담금 제도가 도입된 이후에 당초 허가된 사업 외의 사업을 위하여 다시 형질변경을 하는 경우에는 해당 토지에 대하여 부담금을 면제받을 수 없다고 할 것입니다. 

※ 법령정비 권고의견

○ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제36조제1항제1호나목의 “이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지”의 경우, 허가받은 사업의 동일성뿐만 아니라, 훼손의 정도 등을 고려할 수 있도록 부담금 산정 기준을 정비할 필요가 있습니다.