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1. 질의요지

구 「임대주택법 시행령」(2015. 12. 28. 대통령령 제26763호로 전부개정되어 같은 해 12. 29. 시행되기 전의 것을 말함) 제21조제1항에 따른 공공건설임대주택 최초 임대보증금의 표준임대보증금 초과 금지가, 각 세대의 최초 임대보증금이 세대별 표준임대보증금을 초과해서는 안 된다는 의미인지, 전체 세대의 최초 임대보증금 합계액이 세대별 표준임대보증금 합계액을 초과해서는 안 된다는 의미인지?

※ 질의배경

○ 구 「임대주택법 시행령」(2015. 12. 28. 대통령령 제26763호로 전부개정되어 같은 해 12. 29. 시행되기 전의 것)상 공공건설임대주택 최초 임대보증금의 표준임대보증금 초과 금지 규정의 의미에 대해 천안시와 국토교통부 간에 이견이 있어 이를 명확히 하기 위해 천안시가 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  구 「임대주택법 시행령」(2015. 12. 28. 대통령령 제26763호로 전부개정되어 같은 해 12. 29. 시행되기 전의 것을 말함) 제21조제1항에 따른 공공건설임대주택 최초 임대보증금의 표준임대보증금 초과 금지는 각 세대의 최초 임대보증금이 세대별 표준임대보증금을 초과해서는 안 된다는 의미입니다. 

3. 이유

  구 「임대주택법」(2015. 8. 28. 법률 제13499호로 전부개정되어 같은 해 12. 29. 시행되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제20조제1항에서는 임대주택의 임차인의 자격, 선정 방법, 임대보증금, 임대료 등 임대 조건에 관한 기준은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 구 「임대주택법 시행령」(2015. 12. 28. 대통령령 제26763호로 전부개정되어 같은 해 12. 29. 시행되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제21조제1항에서는 공공건설임대주택(다만, 국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국토지주택공사 또는 지방공사가 건설한 전용면적 85제곱미터를 초과하는 주택 등은 제외함) 중 「주택법」 제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 임대주택의 최초의 임대보증금 및 임대료는 국토교통부장관이 정하여 고시하는 표준임대보증금 및 표준임대료를 초과할 수 없다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 「임대주택 표준임대보증금 및 표준임대료」(국토교통부고시 제2015-638호) 제2호에서는 표준임대보증금은 건설교통부장관(현 국토교통부장관)이 정하는 공급조건에 의해 산출한 주택분양가에서 국민주택기금융자금을 공제한 금액의 100분의 50에 해당하는 금액으로 한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 구 「임대주택법 시행령」 제21조제1항에 따른 최초 임대보증금의 표준임대보증금 초과 금지가, 각 세대의 최초 임대보증금이 세대별 표준임대보증금을 초과해서는 안 된다는 의미인지, 전체 세대의 최초 임대보증금 합계액이 세대별 표준임대보증금 합계액을 초과해서는 안 된다는 의미인지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 임대보증금은 통상 세대별로 그 금액이 정해지기 때문에 “각 세대”를 전제로 한 개념이라 할 것이고, 구 「임대주택법 시행령」 제21조제1항에서는 “최초 임대보증금”은 표준임대보증금을 초과할 수 없다고 규정하고 있을 뿐, “최초 임대보증금의 합계액”이 표준임대보증금의 합계액을 초과할 수 없다고 규정하고 있지는 않으므로, 그 문언상 최초 임대보증금이 표준임대보증금을 초과했는지의 판단은 “각 세대”를 기준으로 해야 할 것입니다. 

  그리고, 구 「임대주택법」은 임대주택의 건설을 촉진하고 국민주거생활의 안정을 도모하기 위해 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있고, 그 목적 달성을 위해 임대사업자에게 각종 지원과 더불어 제한을 하고 있는바, 구 「임대주택법 시행령」 제21조제1항에서 공공건설임대주택의 최초 임대보증금이 표준임대보증금을 초과할 수 없도록 규제하고 있는 취지는 임대사업자가 자의적으로 임대보증금을 정하는 것을 방지하고 합리적인 임대보증금으로 임대주택을 공급하도록 함으로써 국민주거생활의 안정을 도모하기 위함입니다(법제처 2011. 9. 22. 회신 11-0401 해석례 및 대법원 2010. 7. 22. 선고 2010다23425 판결례 참조). 

  그런데, 만일 최초 임대보증금의 표준임대보증금 초과 여부를 “각 세대별”로 판단하는 것이 아니라 “전체 세대”를 기준으로 판단할 수 있다고 하게 되면, 전체 세대의 최초 임대보증금 합계액이 표준임대보증금 합계액을 넘지 않는 범위에서, 임대사업자는 자유롭게 각 세대별 최초 임대보증금 액수를 그 상한에 아무런 제한 없이 달리 정할 수 있게 됩니다. 예를 들면, 표준임대보증금이 동일하게 1억원인 경우에 어떤 세대는 최초 임대보증금을 1억5천만원으로 다른 세대는 5천만원으로 3배 혹은 그 이상의 편차가 있는 임대보증금을 정할 수도 있게 되는 등 임대보증금 산정 시 임대사업자의 자의가 개입될 여지가 매우 크게 될 것입니다. 따라서 이러한 해석은 임차인의 최초 임대보증금에 대한 예측가능성을 박탈함으로써 주거 안정을 저해하는 결과가 되므로, 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  또한, 구 「임대주택법 시행령」 제21조제3항에서는 “제1항에 따른 공공건설임대주택의 최초 임대보증금과 임대료는 같은 항에도 불구하고 임차인의 동의가 있는 경우에는 임대차계약에 따라 상호전환할 수 있다”고 규정하고 있습니다. 그런데, 임대보증금과 임대료의 상호전환이 가능하려면 최초 임대보증금과 임대료가 개별 임차인별로 확정되어 있어야 한다고 할 것이므로, 구 「임대주택법 시행령」 제21조제3항에서의 “제1항에 따른 최초 임대보증금”은 “각 세대별로 확정된” 금액임을 알 수 있으며, 이와 같이 확정된 “각 세대별” 최초 임대보증금이 같은 조 제1항에 따라 표준임대보증금을 초과할 수 없다고 보는 것이 같은 조 제1항 및 제3항을 조화롭게 해석하는 방법이라고 할 것입니다. 

  한편, 「주택법」 제38조의2에 따른 분양가상한제의 경우, 분양가심사위원회에서 해당 공동주택 “단지 전체에 대한 분양가격 총액”을 심사ㆍ결정하고 사업주체는 그 범위에서 자유롭게 “각 세대별 분양가격”을 결정하는 방식으로 운영되고 있으므로, 이 사안에서도 임대사업자는 전체 세대의 최초 임대보증금 합계액이 표준임대보증금 합계액을 넘지 않는 범위에서 각 세대별 최초 임대보증금을 자유롭게 결정할 수 있다고 해석하는 것이 타당하다는 의견이 있을 수 있습니다. 

  그러나, 분양가상한제는 일반인에게 공급하는 공동주택 분양가격의 상한을 제한함으로써 부동산 투기를 예방하기 위함에 주된 목적이 있으므로(대법원 2013. 7. 25. 선고 2011다38875, 38882 판결례 참조), 해당 공동주택 “단지 전체의 분양가격 상한”을 통제하는 것만으로도 그 입법 목적을 달성할 수 있는 반면, 최초 임대보증금의 표준임대보증금 초과 금지 제도는 앞서 본 바와 같이 임대사업자가 자의적으로 임대보증금을 정하는 것을 방지하고 합리적인 임대보증금으로 임대주택을 공급하도록 함으로써 무주택 서민의 주거생활 안정을 도모하기 위함에 주된 목적이 있으므로, 그 입법 목적을 달성하려면 “각 세대별 최초 임대보증금 상한”을 통제할 필요가 있다는 점에서, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 구 「임대주택법 시행령」 제21조제1항에 따른 최초 임대보증금의 표준임대보증금 초과 금지는 각 세대의 최초 임대보증금이 세대별 표준임대보증금을 초과해서는 안 된다는 의미라고 할 것입니다.