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1. 질의요지

「경관법」 제27조에 따른 경관위원회의 심의 대상이 아닌 개발사업에 대하여, 조례로 경관위원회의 심의를 받도록 정할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 제주특별자치도 의회에서 제주특별자치도 경관조례 전부개정조례 심의과정에서 조례로 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제229조제2항 및 「제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례」 제13조에 따른 개발사업에 해당하는 사업을 경관위원회의 심의 대상으로 규정할 수 있는지에 대하여 의견이 나뉘자, 국토교통부 질의를 거쳐 법제처에 해석을 요청한 사안임. 

2. 회답

  「경관법」 제27조에 따른 경관위원회의 심의 대상이 아닌 개발사업에 대하여, 조례로 경관위원회의 심의를 받도록 정할 수는 없습니다. 

3. 이유

  「경관법」 제27조제1항에서는 「도시개발법」 제2조제1항제2호에 따른 도시개발사업 등 대통령령으로 정하는 개발사업을 시행하려는 자는 개발사업에 따른 지구의 지정이나 사업계획의 승인 등을 받기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 경관위원회의 심의를 거치도록 하고 있고, 그 위임에 따른 「경관법 시행령」 제19조에서는 경관위원회의 심의를 거쳐야 하는 개발사업의 범위와 관련하여 별표의 사업으로서, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제1호에 따른 도시지역에서 시행하는 개발사업 대상지역 면적이 3만제곱미터 이상인 개발사업(제1호), 도시지역 외의 지역에서 시행하는 개발사업의 경우에는 개발사업 대상지역 면적이 30만제곱미터 이상인 개발사업(제2호) 등을 규정하고 있습니다. 그리고 사회기반시설 사업의 경우에는 같은 법 제26조제1항에서 「도로법」에 따른 도로(제1호), 「철도건설법」에 따른 철도시설(제2호), 그 밖에 지방자치단체의 조례로 정하는 시설(제5호) 등의 사회기반시설 사업으로서 대통령령으로 정하는 규모 이상의 사업을 실시하려고 하는 경우에 대하여, 건축물의 경우에는 같은 법 제28조제1항에서 중점경관관리구역의 건축물로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물(제2호), 그 밖에 관할지역의 경관관리를 위하여 필요한 건축물로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물(제4호) 등에 대하여 각각 대통령령으로 정하는 바에 따라 경관위원회의 심의를 받도록 규정하고 있습니다. 

  한편, 「경관법」 제29조제1항 본문에서는 경관과 관련된 사항에 대한 심의 또는 자문을 위하여 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사등 소속으로 경관위원회를 두도록 규정하고 있고, 같은 법 제30조제1항제5호에서는 제26조에 따른 사회기반시설 사업의 경관 심의를, 같은 항 제6호에서는 제27조에 따른 개발사업의 경관심의를, 같은 항 제7호에서는 제28조에 따른 건축물의 경관심의를, 같은 항 제8호에서는 “그 밖에 경관에 중요한 영향을 미치는 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항”을 각각 경관위원회의 심의 사항으로 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「경관법 시행령」 제24조에서는 「경관법」 제25조제2항에 따라 비용 등을 지원받는 경관협정의 결정(제1호), 다른 법령에서 경관위원회의 심의를 받도록 규정한 사항(제2호), 그 밖에 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 사항(제3호)을 「경관법」 제30조제1항제8호에 따른 경관위원회의 심의를 거쳐야 할 사항으로 규정하고 있는바, 

  이 사안은 사회기반시설 사업이나 건축물의 건축과 달리 「경관법」에서 직접 경관심의위원회의 심의 대상을 조례로 정할 수 있도록 규정하고 있지 않은 개발사업의 경우에도 「경관법」 제30조제1항제8호 및 같은 법 시행령 제24조제3호에 따라 경관위원회의 심의를 받도록 조례로 정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이고, 조례로 규율하려는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에 국가의 법령이 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지로서 각 지방자치단체가 이를 별도로 규율하는 것을 용인하지 않는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례로 해당 사항을 규율할 수 없다고 할 것입니다(대법원 2006. 10. 12. 선고 2006추38 판결례 참조). 

  그리고, 「경관법」의 입법연혁을 살펴보면, 종전의 「경관법」(2013. 8. 6. 법률 제12013호로 전부개정되어 2014. 2. 7. 시행되기 전의 것) 제24조제1항제5호 및 종전의 「경관법 시행령」(2014. 2. 4. 대통령령 제25150호로 전부개정되어 2014. 2. 7. 시행되기 전의 것) 제17조제3호에서는 경관위원회의 심의 대상으로 “경관에 중요한 영향을 미치는 사항”으로서 “해당 지방자치단체의 조례로 정한 사항”이라고 규정하여, 경관 심의 대상을 조례로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하고 있었습니다. 그런데, 이 규정은 그 후 「경관법」이 법률 제12103호로 전부개정되면서, 경관 심의 대상을 사회기반시설 사업, 개발사업 및 건축물의 건축으로 구분하여 법률에서 직접 규정하고 그 중 사회기반시설과 건축물의 경우에는 경관 심의 대상을 조례로써 추가로 정할 수 있도록 위임하는 규정을 둔 반면(법 제26조제1항제5호 및 제28조제1항제4호), 개발사업의 경우에는 그와 같이 조례에 위임하는 별도의 규정을 두고 있지 않게 되었습니다. 이와 같이 경관 심의 대상을 법률에서 직접 세분하여 규정한 취지는, 사회기반시설 사업 등 대규모 개발사업의 경우 국토경관에 미치는 영향이 큼에도 불구하고 이를 관리할 수 있는 법적 근거가 미흡하여 일부 지방자치단체에서 조례 등에 근거하여 경관 심의를 시행하였던 점을 고려하여, 이에 대한 경관 심의 제도의 법적 근거를 법률에 직접 마련함으로써 이를 전국에 걸쳐 동일하게 규율하려는 것입니다(2013. 8. 6. 법률 제12013호로 전부개정되어 2014. 2. 7. 시행된 「경관법」 전부개정이유서 및 국회심사보고서 참조). 

  이와 같은 「경관법」의 입법연혁에 비추어 보면, 개발사업의 경우에는 「경관법」 제27조제1항 및 같은 법 시행령 제19조에 의하여 법령으로 정하여진 개발사업 외의 사업을 경관위원회의 심의를 받도록 조례로 추가적으로 정하는 것은 허용되지 않는다고 보아야 하고, 따라서, 비록 「경관법 시행령」 제24조제3호에서 “그 밖에 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 사항”을 경관위원회의 심의 대상으로 하는 규정을 두고 있더라고, 이 규정은 경관위원회의 심의와 관련하여 「경관법」 제30조제1항제1호부터 제7호까지의 사항 외의 사항 중 「경관법 시행령」 제24조제1호 및 제2호에 해당하는 사항을 제외하고 경관에 중요한 영향을 미치는 사항이 있으면 그 지방의 실정에 맞게 이를 조례로 규율할 수 있다는 의미로 제한하여 해석되어야 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「경관법」 제27조에 따른 경관위원회의 심의 대상이 아닌 개발사업에 대하여, 조례로 경관위원회의 심의를 받도록 정할 수는 없다고 할 것입니다.