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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제14조제3호에서는 같은 법 제12조제1항에 따라 개발제한구역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위의 하나로 “사도를 설치하기 위한 토지의 형질변경”을 규정하고 있는바,

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제14조제3호에 규정된 “사도”는 “「사도법」에 따른 사도”만을 의미하는지?

※ 질의배경

 ○ 민원인은 법령상 도로에 해당하지 않으나 사실상 도로로 사용하고 있는 폭 6m 가량의 아스팔트 도로에 연결되는 길을 개발제한구역에 만들고자 하는데, 국토교통부에서 그러한 길은 「사도법」에 따른 사도가 아니므로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제14조제3호에 따라 허가받을 수 있는 경우에 해당하지 않는다고 하자, 이견을 갖고 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제14조제3호에 규정된 “사도”는 “「사도법」에 따른 사도”를 의미합니다.

3. 이유

   「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경(제4호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제14조제3호에서는 “농로(農路), 임도(林道), 사도(私道)를 설치하기 위한 토지의 형질변경”을 규정하고 있는바,

  이 사안은 개발제한구역법 시행령 제14조제3호에 규정된 “사도”는 “「사도법」에 따른 사도”만을 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 법령에서 사용되는 용어의 의미는 법적 안정성과 예측가능성을 확보하기 위하여 명확하게 정의되어 있어야 할 것이지만, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하지 않거나 의미와 내용을 제한ㆍ확대하여야 할 특별한 규정을 두고 있지 않는 등 그 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 그 의미를 판단하여야 할 것입니다(법제처 2014. 12. 1. 회신 14-0646 해석례 및 2014. 10. 10. 회신 14-0572 해석례 참조).

  아울러, 개발제한구역법 제3조에서는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역을 지정할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하되, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에 한하여 이를 예외적으로 허용하고 있는 점에 비추어, 개발제한구역에서의 금지가 예외적으로 해제되는 사유를 정한 규정을 해석할 때에는 위와 같은 개발제한구역법의 입법 목적과 규율방식도 함께 고려할 필요가 있습니다.

  한편, 사도(私道)의 사전적 의미는 “개인이 사사로이 내어 쓰는 길”을 말하는 것인데, 현행 법령상 사도에 관한 사항을 일반적으로 규율하는 법률로는 「사도법」이 있습니다. 「사도법」 제2조에서는 사도를 “「도로법」 제2조제1호에 따른 도로, 「도로법」의 준용을 받는 도로, 「농어촌도로 정비법」 제2조제1항에 따른 농어촌도로 또는「농어촌정비법」에 따라 설치된 도로가 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 길”이라 정의하고 있고, 같은 법 제4조에서는 사도를 개설하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받도록 규정하는 등 사도(私道)의 설치, 관리, 사용 및 구조 등 사도에 관하여 기본적인 사항을 정하고 있습니다. 따라서, 현행 법령상 “개인이 사사로이 내어 쓰는 길”이라도 「사도법」에 따라 설치ㆍ관리되지 않는 도로는 이를 법적인 의미에서 “사도”라 할 수는 없을 것입니다. 

  위와 같은 개발제한구역법의 취지와 규율 방식, 「사도법」의 규정 등에 비추어 볼 때, 비록 개발제한구역법 및 같은 법 시행령에서 사도의 의미에 관하여 별도의 규정을 두지 않고 있다 하더라도, 개발제한구역법령에서 사용되는 사도의 의미는 「사도법」에 따른 사도를 가리키는 것으로 이해하여야 할 것인바, 「사도법」에 따라 설치하지 아니하고 개인이 사사로이 설치하는 길은 개발제한구역법 시행령 제14조제3호에서 규정하는 “사도”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역법 시행령 제14조제3호에 규정된 “사도”에는 「사도법」에 따른 사도만이 해당한다고 할 것입니다.