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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목다)① 중 “기존 주택이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말한다)”는 보상금을 모두 지급받은 자로서 공익사업에 대한 사업인정고시 당시부터 기존 주택을 소유한 자로 한정되는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 공익사업 시행 중인 개발제한구역 내에 위치한 주택을 구입한 후 해당 주택이 수용되어 보상금을 모두 수령한 자로서,  개발제한구역 내 토지에 주택을 신축할 수 있는지 국토교통부에 질의한 결과 공익사업 시행에 관한 사업인정 고시가 있던 날부터 계속하여 기존 주택의 소유하고 있어야 한다는 답변을 받았는바, 이에 이의가 있어 이 건 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목다)① 중 “기존 주택이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말한다)”는 보상금을 모두 지급받은 자로서 공익사업에 대한 사업인정고시 당시부터 기존 주택을 소유한 자로 한정됩니다. 

3. 이유

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하되, 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경(제1호마목) 등은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있습니다. 

  그리고, 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 및 별표 1에서는 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위를 정하면서, 같은 별표 제5호다목다)에서는 기존 주택이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존주택의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말한다)가 자기 소유의 토지(철거일 당시 소유권을 확보한 토지를 말한다)에 신축하는 경우(같은 목 다)①) 등에는 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있도록 하고 있는 바, 

  이 사안은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에 따라 개발제한구역 내의 다른 지역으로 주택을 이축할 수 있는 소유자가 “공익사업에 대한 사업인정고시 당시부터 기존 주택을 소유한 자”로 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 개발제한구역으로 지정되면 같은 법 제12조제1항 본문에 따라 건축물의 건축 및 용도변경 등의 행위가 금지되나, 예외적으로 공익사업의 시행 또는 재해로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 경우 등 일정한 경우에 한하여 허가를 받아 주택을 신축할 수 있도록 한 것이므로, 이러한 법의 목적 및 취지에 비추어 볼 때 개발제한구역에서 허용되는 개발행위의 범위를 지나치게 확장해석하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것입니다(법제처 2011. 12. 1. 회신 11-0555 해석례 참조).

  다음으로, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에 따른 개발제한구역 내 주택의 이축을 위한 요건을 살펴보면, 첫째, “기존 주택이 토지보상법에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우”일 것, 둘째, “그 기존 주택의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자)”일 것, 셋째, “자기 소유의 토지(철거일 당시 소유권을 확보한 토지)”일 것으로 규정되어 있으므로, 개발제한구역 내 주택을 이축하기 위해서는 이 세 가지 요건들을 모두 갖추어야 할 것인바, 이 사안은 그 중 첫째 요건인 “기존 주택이 토지보상법에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우”를 어느 시점으로 볼 것인지가 문제되는 것입니다.

  그런데, 토지보상법에서는 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요한 경우 국토교통부장관의 사업인정을 받아 토지등을 수용할 수 있고(제19조ㆍ제20조), 사업인정은 고시한 날부터 그 효력이 발생한다고 규정하면서(제22조), 사업인정고시가 된 후에는 고시된 토지에 대한 형질변경, 건축 등이 제한되고(제25조) 토지소유자 및 관계인과의 협의(제26조) 및 관할 토지수용위원회 재결의 신청(제28조), 보상금의 지급(제40조) 등 일련의 수용재결 절차를 규정하고 있는바, 이와 같은 규정을 종합하여 보면 법률적으로는 사업인정의 효력이 발생하는 공익사업에 대한 사업인정고시가 이루어진 날부터 토지등에 대한 소유자의 권리가 제한되거나 재산상 손실이 발생할 수 있으므로 더 이상 거주할 수 없게 되는 효과가 발생하였다고 보아야 할 것입니다.

  따라서, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에 따라 개발제한구역 내 주택의 이축을 위한 첫째 요건인 “기존 주택이 토지보상법에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우”란 개발제한구역 내 주택을 소유하고 있었으나 공익사업에 대한 사업인정고시가 이루어져 해당 주택의 수용 및 철거 등이 예정됨에 따라 더 이상 기존 주택에서 거주할 수 없게 된 경우를 말한다고 할 것입니다.

  아울러, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에서 개발제한구역 내 주택에 대하여 이축을 예외적으로 허용하고 있는 것은 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행 등으로 인하여 기존주택이 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 되는 등 일정한 요건이 구비된 경우 해당자에게 그 생활근거를 계속 마련해 주고자 함에 그 취지가 있는 것이지, 그들에게 기존주택 철거의 대가로 일정한 재산상 이익을 부여하고자 하는 것은 아니라는 점도(대법원 2007. 1. 26. 선고 2006도7187 판결 참조) 해당 규정을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다. 

  위와 같은 점을 종합하여 볼 때, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)① 중 “기존 주택이 토지보상법에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말한다)”는 보상금을 모두 지급받은 자로서 공익사업에 대한 사업인정고시 당시부터 기존 주택을 소유한 자로 한정된다고 할 것입니다.

※ 법령정비 의견

 ○ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 시행령 별표 1 제5호다목다)①은 “기존 주택이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우”라고만 규정하고 있어 공익사업 인정고시 당시부터 그 주택을 소유하여야 하는지 여부에 대한 해석상 논란의 소지가 있는바, 별도의 입법 조치 등을 통하여 명확히 규정할 필요가 있다고 할 것입니다.