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1. 질의요지

임업용산지 안에 납골시설을 설치하려는 재단법인이 진입로를 제외하고 납골시설의 설치만을 위한 산지전용허가신청을 하면서 그 진입로로 임도를 이용하려는 경우, 「산지관리법 제18조」의 규정에 의하여 동 납골시설의 설치를 위한 산지전용허가가 가능한지 여부

2. 회답

임업용산지 안에 납골시설을 설치하려는 재단법인이 진입로를 제외하고 납골시설의 설치만을 위한 산지전용허가신청을 하면서 그 진입로로 기존의 임도를 이용하려는 경우에는 동 납골시설의 설치를 위한 산지전용허가는 불가능합니다.

3. 이유

○ 「산지관리법 제4조제1항제1호」 및 「제12조제1항」의 규정에 의하면, 임업용산지는 그 본래적 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 산지전용을 원칙적으로 제한하면서 다만 구체적인 경우에 이러한 임업용산지의 지정목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 산지전용을 할 수 있게 되어 있고, 
○ 「산지관리법 제18조제1항」 및 「동법 시행령 별표 4」의 규정에 의하면, 임업용산지에 대한 전용허가신청이 있는 경우에는 그 신청내용이 허가기준에 적합한 경우에 한하여 산지전용허가를 하도록 하면서 그 허가기준으로 산지전용행위와 관련된 사업계획의 내용이 구체적이고 타당할 것 등을 요구하고 있는바, 이는 임업용산지가 산림자원의 조성과 임업경영기반의 구축 등 임업생산 기능의 증진을 위하여 필요한 산지로서 국토의 유지와 환경의 보전을 위하여 이를 보전할 필요성이 매우 크기 때문이라 할 것입니다. 
○ 「장사 등에 관한 법률 제14조제3항」 및 「동법 시행령 별표 3 제2호가목(4)(나), 동호나목 및 다목(3)(나)」의 규정에 의하면, 유골 500구 이상을 안치할 수 있는 사설납골시설을 설치·관리하고자 하는 자는 「민법」에 의하여 납골시설의 설치·관리를 목적으로 하는 재단법인을 설립하여야 하고, 재단법인이 설치하는 납골시설에는 그 설치기준으로 폭 5m 이상의 진입로를 갖출 것을 요구하고 있는바, 재단법인이 설
치하는 납골시설에 있어서는 폭 5m 이상의 진입로는 법령상 필수시설이라 할 것입니다. 또한, 유골 500구 이상을 안치할 수 있는 납골시설을 설치하기 위해서는 납골시설의 설치과정에서도 자재 운반 등을 위하여 진입로가 사실상 필요하다 할 것입니다.
○ 따라서 재단법인이 납골시설을 설치하기 위해서는 「산지관리법 제12조제1항제8호」의 규정에 의한 납골시설 자체의 설치에 관한 산지전용허가 외에 「산지관리법 제10조제3호」·「제12조제1항제1호 또는 동항제13호」의 규정에 의하여 진입로를 설치하기 위한 산지전용허가신청이 수반되어야 할 것입니다. 
○ 한편 임도는 산림의 효율적인 개발·이용의 고도화 또는 임업의 기계화 등 임업의 생산기반정비를 촉진하기 위하여 산림청장이 설치하는 것으로서 「산지관리법 제2조제1호라목」의 규정에 의하여 “산지”에 해당하므로, 임업용산지 내에 있는 임도 또한 임업용산지로 보아야 할 것입니다. 또한, 임도는 산림에 적합한 용도로 사용하기 위하여 임도를 설치하기 전에 임도설치에 관한 타당성평가를 거치도록 하는 등 그 설계·시설기준 및 설치절차·관리적인 측면에서 「산림법 제10조의4」 및 「제10조의5」, 「동법 시행규칙 제9조의19 내지 제9조의21」에서 엄격하게 규율하고 있는바, 임도는 일반의 교통에 공용될 목적으로 설치되는 도로와는 그 설치목적 및 관리방법 등이 다르므로, 원칙적으로는 임도를 임업
의 생산기반정비를 촉진하는 본래의 목적이 아닌 특정시설의 진입로 등의 다른 목적으로는 이용할 수 없다 할 것입니다. 
○ 다만, 임도 외에 별도의 도로 등을 설치하는 것이 환경보전 등 산지관리의 목적에 반하고, 당해 임도를 임도의 본래의 목적에 반하지 않는 범위 안에서 특정시설의 진입로로 이용될 수 있는 여지가 있다면 당해 임도의 목적 외 이용이 가능하다고 할 수 있으나, 이 경우에도 임도는 산지에 해당하므로, 임도를 본래의 목적이 아닌 특정시설의 진입로로 이용하기 위해서는 특정시설의 설치를 위한 산지전용허가신청과 함께 당해 임도에 대한 산지전용허가신청이 있어야 할 것이고, 이 경우에도 허가신청을 받은 행정관청은 임도의 구조, 내구성, 이용현황 등을 토대로 당해 임도를 임도와 진입로로 병행 이용하는 것이 가능한지 여부, 임도를 임도와 진입로로 병행이용하게 하는 것과 임업용산지 안에 별도의 진입로를 따로 설치하게 하는 것 중 어느 것이 임업용산지의 보전에 더 도움이 되는지 여부 등을 종합적으로 고려하여 허가여부를 결정하여야 할 것입니다. 
○ 이러한 점에 비추어 볼 때, 임업용산지 안에 납골시설을 설치하려는 재단법인이 그 진입로로 기존의 임도를 이용하려는 의도로 납골시설의 설치를 위한 산지전용허가신청만을 하고 진입로에 대한 산지전용허가신청을 수반하지 아니한 경우에는 결국 납골시설 설치과정 및 그 설치 후에 임도 등 임업용
산지를 본래의 용도가 아닌 납골시설의 진입로로 사용할 수밖에 없어 임업용산지의 불법적인 전용 또는 훼손이 명백히 예상되므로, 납골시설의 설치·운영이라는 목적사업의 수행을 위한 사업계획이 적정하다고 볼 수 없다 할 것입니다.
○ 따라서, 임업용산지 안에 「장사 등에 관한 법률」에 의하여 신고한 납골시설을 설치하려는 재단법인이 진입로를 제외하고 납골시설의 설치만을 위한 산지전용허가신청을 하면서 그 진입로로 기존의 임도를 이용하려는 경우에는 동 납골시설의 설치를 위한 산지전용허가는 불가능하다 할 것입니다.