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1. 질의요지

「산지관리법」 제2조제1호에서는 “산지”를 정의하면서, 같은 호 단서에서는 농지, 초지, 주택지, 도로 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다고 규정하고 있는바, 산지에서 제외되는 “도로”가 「도로법」 등에 따른 도로(이하 “법정 도로”라 함)로 한정되는지?

※ 질의배경

○ 사실상의 도로가 관습적으로 설치ㆍ사용된 후에 민원인이 인근 토지(생태공원 운영 목적)를 매수하여 해당 사실상의 도로를 출입로로 계속 사용하자, 해당 사실상 도로의 토지소유자는 민원인에게 사실상 도로의 철거 및 사용료 상당의 배상을 요구하고, 지방자치단체에 불법 산지전용행위를 진정함.
○ 민원인은 산림청에 관습적으로 설치ㆍ사용되는 사실상의 도로는 “산지에서 제외되는 도로”가 아닌지 문의하였으나, 산림청은 “산지에서 제외되는 도로”는 법정 도로에 한정된다고 답변하자, 민원인이 산림청의 의견에 이견이 있어 법제처에 해석을 요청한 사안임.

2. 회답

  「산지관리법」 제2조제1호 단서에 따라 산지에서 제외되는 “도로”는 “법정 도로”로 한정됩니다.

3. 이유

  「산지관리법」 제2조제1호 본문에서는 “산지”를 입목ㆍ죽이 집단적으로 생육하고 있는 토지 등을 말한다고 규정하고 있고, 같은 호 단서에서는 농지, 초지, 주택지, 도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다고 규정하고 있는바, 
  이 사안은 산지에서 제외되는 “도로”가 “법정 도로”만을 의미하는 것인지, 아니면 “사실상의 도로”도 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  먼저, 법 해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것입니다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조).
  그런데, 「산지관리법」 제2조제1호에서는 토지의 지목에 관계없이 현상을 기준으로 입목ㆍ죽이 집단적으로 생육하고 있는 토지 등 같은 호 각 목에 해당하는 토지는 원칙적으로 산지로 보되, 예외적으로 토지가 농지ㆍ초지ㆍ주택지ㆍ도로로서 그 본래의 목적대로 이용되고 있는 경우와 과수원 또는 입목ㆍ죽이 생육하고 있는 건물 담장 안의 토지 등과 같이 토지의 일부분에 입목ㆍ죽이 생육하고 있어도 해당 토지가 본래의 목적대로 이용되고 있는 경우에는 산지에서 제외하도록 규정하고 있습니다.
  이는 산지의 합리적인 보전과 이용을 통하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모하고자 하는 「산지관리법」의 취지를 고려하여 현실적으로 입목ㆍ죽이 집단적으로 생육하고 있는 토지를 산지로 하되, 일부분에 입목ㆍ죽이 생육하고 있더라도 해당 토지가 농지, 주택지, 도로 등 본래의 목적대로 이용되고 있는 경우에는 예외적으로 산지에서 제외하도록 한 것입니다(법제처 2008.9.16. 회신, 08-0262 해석례 참조).
  이와 같이, 산지에서 제외되는 “도로”는 그 토지의 본래 목적이 도로이면서 실제로도 도로로 사용되는 것을 의미한다고 할 것인바, 사실상의 도로로 설치ㆍ사용된다고 하더라도 해당 토지의 본래 목적은 도로가 아니므로, 도로를 대체하여 사용된다고 하여 산지에서 제외되는 도로에 포함된다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
  그리고, 농지, 초지, 주택지 및 도로는 각각 「농지법」, 「초지법」, 「주택법」, 「도로법」 등 관련 법령에 따라 별도로 규율되는 토지인바, 「산지관리법」 제2조제1호 단서의 취지는 농지, 초지, 주택지 및 도로를 「산지관리법」의 규율 대상에서는 제외하여 관련 법령에 따라 규율하도록 하려는 취지라고 보아야 할 것이므로, 산지에서 제외되는 도로도 「도로법」 등 도로 관련 법령에 따라 규율되는 도로를 의미한다고 할 것입니다.
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「산지관리법」 제2조제1호 단서에 따라 산지에서 제외되는 “도로”는 “법정 도로”로 한정됩니다.