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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 19 제2호자목에서 규정하고 있는 생산관리지역 안에서 건축할 수 있는 식품공장에 배합사료생산공장이 포함되는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 생산관리지역 내에 배합사료생산공장을 짓고자 하였으나, 지방자치단체에서 배합사료는 식품이 아니라는 이유로 건축허가를 내주지 않아서, 배합사료생산공장이 식품공장에 포함되는지에 대하여 국토교통부에 문의함. 

○ 국토교통부에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 19에서 말하는 식품공장은 사람이 먹는 음식물 공장만을 포함하는 것으로 보아야 한다고 회신하였는바, 민원인이 이에 이의가 있어 법령해석을 요청함.

2. 회답

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 19 제2호자목에서 규정하고 있는 생산관리지역 안에서 건축할 수 있는 식품공장에 배합사료생산공장은 포함되지 않습니다.

3. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다)  제36조제1항제2호나목에서는 관리지역 중 생산관리지역은 농업ㆍ임업ㆍ어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역이라고 규정하고 있고, 같은 법 제76조제1항, 같은 법 시행령 제71조 및 별표 19 제2호자목에서는 생산관리지역 내에 건축할 수 있는 건축물로 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장 중 도정공장, 식품공장 등을 규정하고 있습니다.
  한편, 「사료관리법」 제2조제1호에서는 “사료”란 「축산법」에 따른 가축이나 그 밖에 농림축산식품부장관이 정하여 고시하는 동물ㆍ어류 등에 영양이 되거나 그 건강유지 또는 성장에 필요한 것으로서 동물용의약으로서 섭취하는 것을 제외한 것이라고 정의하고 있고, 같은 조 제3호에서는 “배합사료”란 단미사료ㆍ보조사료 등을 적정한 비율로 배합 또는 가공한 것으로서 용도에 따라 농림축산식품부장관이 정하여 고시하는 것이라고 정의하고 있는바,
  이 사안은 국토계획법 시행령 별표 19 제2호자목에서 규정하고 있는 생산관리지역 안에서 건축할 수 있는 식품공장에 배합사료생산공장이 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  먼저, 국토계획법 시행령 별표 
19 제2호자목의 “식품공장”의 의미에 대하여 국토계획법령에서는 정의규정을 두고 있지 아니한바, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하거나 용어가 정의된 다른 법령을 구체적으로 인용하는 등 특별한 규정을 두고 있지 않는 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 그 의미를 판단해야 할 것입니다(법제처 2014. 12. 1. 회신  14-0646 해석례 참조).
  그런데, “식품공장”에서의 “식품”이란 사전적으로 사람이 일상적으로 섭취하는 음식물을 통틀어 이르는 말로서, 「식품위생법」 제2조제1호에서는 의약으로 섭취하는 것을 제외한 모든 음식물로 정의하고 있고, 「농어업·농어촌 및 식품산업 기본법」 제3조제7호에서는 사람이 직접 먹거나 마실 수 있는 농수산물 또는 농수산물을 원료로 하는 모든 음식물을 말한다고 정의하고 있으며, 가축이나 동물이 먹은 사료에 대해서는 「사료관리법」에서 별도로 규율하여 식품이나 음식은 사람이 먹을 수 있는 것으로서 가축이나 동물이 먹는 사료나 먹이와는 구분하여 규정하고 있는바, 현행 법령상 사람이 먹거나 마시는 식품이나 음식은 동물이 먹는 사료와는 구분하여 용어를 사용하고 있음을 알 수 있습니다.

  그리고, “식품공장”에서의 “공장”은 국토계획법 시행령 별표 제19조제2호자목에서 「건축법 시행령」 별표 1 제17호에 따른 공장으로 규정하고 있으므로, 물품의 제조ㆍ가공 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 제1종 근린생활시설 등 다른 건축용도로 따로 분류되지 아니한 건축물을 말한다고 할 것입니다. 
  법령에서 사용하는 식품이나 공장에 관한 위와 같은 내용을 종합하면, “식품공장”은 일반적으로 사람이 먹거나 마시는 음식물을 제조·가공하는데 사용되는 「건축법」 상의 건축물로서 다른 건축용도로 분류되지 않은 건축물(법제처 2010. 2. 22. 회신 09-0421 해석례 참조)이라 할 것이므로, 동물ㆍ어류 등의 먹이인 사료를 생산하는 배합사료생산공장은 식품공장에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
  한편, 통계청 고시인 한국표준산업분류에서 식료품제조업 내에 동물용 사료 및 조제식품 제조업이 포함되어 있으므로 배합사료생산공장도 식품공장에 포함된다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 국토계획법 시행령 별표 19 제2호자목에서 규정하고 있는 생산관리지역 안에서 건축할 수 있는 공장에는 도정공장도 명시되어 있는데, 한국표준산업분류에서 곡물 도정업도 식료품제조업 내에 포함되어 있다는 점에서 한국표준산업분류에 따른 산업 분류와 법령에서 
사용되는 공장 등의 분류체계가 반드시 일치하거나 또는 일치하여야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 시행령 별표 19 제2호자목에서 규정하고 있는 생산관리지역 안에서 건축할 수 있는 식품공장에 배합사료생산공장은 포함되지 않습니다.