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1. 질의요지

「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 농지관리기금으로 공유수면 또는 간석지를 매립하기 위하여 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따른 매립면허는 받았으나, 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제45조에 따른 준공검사를 받지 않은 지역에 대하여 「간척지의 농어업적 이용 및 관리에 관한 법률」을 적용할 수 있는지?

※ 질의배경

○ 민원인은 A지역에 대하여 「간척지의 농어업적 이용 및 관리에 관한 법률」 제21조의2를 적용하여 수산물양식 시험어업 승인을 받고자 하나, 농림축산식품부는 A지역은 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 따른 준공검사 전이라 「간척지의 농어업적 이용 및 관리에 관한 법률」을 적용할 수 없다고 주장하자 민원인이 직접 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 농지관리기금으로 공유수면 또는 간석지를 매립하기 위하여 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따른 매립면허는 받았으나, 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제45조에 따른 준공검사를 받지 않은 지역에 대해서는 「간척지의 농어업적 이용 및 관리에 관한 법률」을 적용할 수 없습니다.

3. 이유

  「간척지의 농어업적 이용 및 관리에 관한 법률」(이하 “간척지법”이라 함) 제2조제1호에서는 “간척지”란 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 농지관리기금(이하 “농지관리기금”이라 함)으로 공유수면 또는 간석지(干潟地)를 매립 또는 배수(排水)하여 새롭게 조성한 토지를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3호에서는 “간척지활용사업”이란 간척지의 농어업적 이용을 위하여 농산물ㆍ축산물ㆍ수산물의 생산, 가공, 저장 및 유통시설 단지 등 대통령령으로 정하는 용도로 간척지를 개발하는 사업을 말한다고 규정하고 있습니다.   한편, 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제28조제1항에서는 공유수면을 매립하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 매립목적을 구체적으로 밝혀 매립면허관청으로부터 공유수면 매립면허를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제45조에서는 매립면허취득자는 매립공사를 완료하였을 때에는 매립지의 위치와 지목을 정하여 매립면허관청에 준공검사를 신청하여야 한다고 규정하고 있는바,
  이 사안은 농지관리기금으로 공유수면 또는 간석지를 매립하기 위하여 공유수면법 제28조에 따른 매립면허는 받았으나, 같은 법 제45조에 따른 준공검사를 받지 않은 지역에 대하여 간척지법을 적용할 수 있는지에 관
한 것이라 하겠습니다.
  먼저, 법의 해석에 있어서는 법률에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 간척지법 제2조제1호에서 “간척지”란 농지관리기금으로 공유수면 또는 간석지(干潟地)를 매립 또는 배수(排水)하여 새롭게 “조성한” 토지를 말한다고 규정하고 있어, 조성 중인 토지는 간척지법에 따른 간척지가 아니라 할 것입니다. 더욱이, 공유수면법 제2조에서 “공유수면”, “간석지”에 대한 정의규정을 두면서, 같은 조 제4호에서 “공유수면매립”이란 공유수면에 흙, 모래, 돌, 그 밖의 물건을 인위적으로 채워 넣어 토지를 조성하는 것(간척을 포함한다)을 말한다고 규정한 것에 비추어 볼 때, 토지를 조성하는 행위인 간척을 통해 조성된 토지를 간척지라 할 것이고, 간척지로 조성 중인 토지는 공유수면 또는 간석지에 불과하다고 할 것입니다. 
  또한, 간척지법 제1조, 제5조, 제8조, 제12조, 제21조에 따르면 간척지법은 간척지의 농어업적 “이용 및 관리”에 관한 사항을 규정하기 위한 법이고, 간척지의 농어업적 이용을 위한 종합계획 수립, 간척
지활용사업구역의 지정, 간척지활용사업 실시계획 수립 및 승인, 간척지활용사업 완료 후 준공검사를 거치는 간척지활용사업의 진행과정에 비추어 보건대, 간척지법은 공유수면이나 간석지 등을 매립하여 간척지로 조성하는 과정에 대해서는 규정하고 있다고 볼 수 없고, 조성된 간척지를 이용하고 관리하는 것에 대해 규정하고 있는 법률이라 할 것입니다. 
  더욱이, 간척지법 제12조제2항에서는 사업시행자가 간척지활용사업실시계획을 수립할 때 실시계획의 내용에 사업의 명칭ㆍ목적ㆍ위치 및 면적(제2호)은 물론 사업시행지의 위치도 및 지적도(제3호)도 포함하도록 하고 있는데, 지적도란 토지의 소재 등을 나타낸 것으로 공유수면을 매립하여 준공검사를 받기 전에는 아직 지적도가 존재하지 아니하므로(「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제2조제19호, 제72조, 제77조 및 제82조 참조), 간척지법에 따른 간척지활용사업이란 공유수면법 등에 따른 준공검사를 받아 매립이 완료된 간척지를 대상으로 하고 있다고 할 것입니다.   이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 농지관리기금으로 공유수면 또는 간석지를 매립하기 위하여 공유수면법 제28조에 따른 매립면허는 받았으나, 같은 법 제45조에 따른 준공검사를 받지 않은 지역에 대해서는 간척지법을 적용할 수 없습니다.