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1. 질의요지

「약사법 시행규칙」 제50조 별표 3의 Ⅱ. 개별기준의 같은 호 또는 같은 목의 위반행위가 두 차례 있는 경우로서, 같은 별표에 따라 행정처분을 할 때, 

  가. 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분 절차가 진행되는 기간에 다시 같은 위반행위를 하여 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분 전에 두 번째 위반행위가 적발된 경우, Ⅰ. 일반기준 제3호를 적용해야 하는지, 아니면 Ⅰ. 일반기준 제2호 및 제3호를 모두 적용해야 하는지? 그리고 이에 따라 어떠한 처분을 해야 하는지?

  나. 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분 절차가 진행되는 기간에 다시 같은 위반행위를 하여 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분의 효력이 발생한 후 1년 이내에 두 번째 위반행위가 적발된 경우, 두 번째 위반행위에 대해서 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따른 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준을 적용하여 Ⅱ. 개별기준의 2차 행정처분을 해야 하는지?

  다. 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분의 효력이 발생한 후 1년 이내에 “첫 번째 위반행위의 적발시점 이전에 두 번째 위반행위를 한 사실”이 적발된 경우, 두 번째 위반행위에 대해서 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따른 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준을 적용하여 Ⅱ. 개별기준의 2차 행정처분을 해야 하는지?

※ 
질의배경

○ 행정처분(가중처분) 집행 시 전국 보건소마다 같은 위반사항에 대해 다른 규정을 적용하고 있는 바, 이에 대한 통일적 기준의 마련을 위해 보건복지부에서 법령해석을 요청한 사안임.

2. 회답

 가. 질의 가에 대하여

  첫 번째 위반행위에 대한 행정처분 절차가 진행되는 기간에 다시 같은 위반행위를 하여 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분 전에 두 번째 위반행위가 적발된 경우, Ⅰ. 일반기준 제3호를 적용하여 무거운 처분기준(1차)에 1차 행정처분기준의 2분의 1을 더하여 처분해야 할 것입니다.

 나. 질의 나에 대하여 

  첫 번째 위반행위에 대한 행정처분 절차가 진행되는 기간에 다시 같은 위반행위를 하여 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분의 효력이 발생한 후 1년 이내에 두 번째 위반행위가 적발된 경우, 두 번째 위반행위에 대해서는 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따른 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준이 적용되지 않으므로 Ⅱ. 개별기준의 1차 행정처분을 해야 할 것입니다.

 다. 질의 다에 대하여

  첫 번째 위반행위에 대한 행정처분의 효력이 발생한 후 1년 이내에 “첫 번째 위반행위의 적발시점 이전에 두 번째 위반행위를 한 사실”이 적발된 경우, 두 번째 위반행위에 대해서는 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따른 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준이 적용되지 않으므로 Ⅱ. 개별기준의 1차 행정처분을 해야 할 것입니다.

3. 이유

 가. 질의 가, 질의 나 및 질의 다의 공통사항

  「약사법 시행규칙」 별표 3의 Ⅰ. 일반기준 제2호에서는 위반사항의 횟수에 따른 행정처분(가중처분)의 기준은 최근에 행정처분을 받은 후 1년 이내에 다시 Ⅱ. 개별기준의 같은 호 또는 같은 목의 위반행위를 하여 행정처분을 받은 경우에 적용한다고 규정하면서 이 경우 기준의 적용일은 같은 호 또는 같은 목의 위반사항에 대하여 최근에 실제 행정처분의 효력이 발생한 날과 다시 같은 호 또는 같은 목의 위반사항을 적발한 날을 기준으로 한다고 규정하고 있습니다. 또한 같은 기준 제3호에서는 행정처분을 하기 위한 절차가 진행되는 기간에 반복하여 같은 사항을 위반한 경우에는 그 위반횟수를 기준으로 그 중 무거운 처분기준에 나머지 행정처분기준의 2분의 1씩을 더하여 처분한다고 규정하고 있으며, 같은 별표의 Ⅱ. 개별기준에 따르면 위반사항에 따라 1차 ～ 4차까지 차수별로 행정처분기준을 규정하고 있습니다.

 나. 질의 가에 대하여

  이 사안은 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분 절차가 진행되는 기간에 다시 같은 위반행위를 하여 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분 전에 두 번째 위반행위가 적발된 경우, Ⅰ. 일반기준 제3호를 적용해야 하는지, 아니면 Ⅰ. 일반기준 제2호 및 제3호를 모두 적용해
야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조), 「약사법 시행규칙」 별표 3의 Ⅰ. 일반기준 제3호에 따르면 “행정처분을 하기 위한 절차가 진행되는 기간에 반복하여 같은 사항을 위반한 경우”라는 요건에 해당되면 그 위반횟수를 기준으로 그 중 무거운 처분기준에 나머지 행정처분기준의 2분의 1씩을 더하여 처분하게 되며, 두 번째 위반행위의 적발시점에 대해서는 특별한 규정을 두고 있지 않습니다.

  이에 따르면, 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분 절차가 진행되는 기간에 다시 같은 위반행위를 한 경우에는 Ⅰ. 일반기준 제3호의 적용 요건에 해당함이 명백하고, 행정처분 전에 행하여진 위반행위이므로 차수 역시 같은 별표의 Ⅱ. 개별기준 각 호 또는 각 목의 행정처분기준 중 1차 행정처분으로 하되, 위반행위가 2개이므로 하나의 위반행위에 대한 1차 행정처분기준에 나머지 위반행위에 대한  1차 행정처분기준의 2분의 1을 더하여 처분함이 타당할 것입니다.

  한편, Ⅰ. 일반기준 제2
호가 적용되기 위해서는 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분의 효력이 발생한 후에 다시 같은 위반행위가 적발되어야 할 것인데, 이 사안과 같이 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분 절차가 진행 중이어서 아직 행정처분의 효력이 발생하지 않은 시점에 반복하여 같은 위반행위가 적발된 경우는 이러한 요건에 해당하지 않는다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분 절차가 진행되는 기간에 다시 같은 위반행위를 하여 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분 전에 두 번째 위반행위가 적발된 경우, Ⅰ. 일반기준 제3호를 적용하여 무거운 처분기준(1차)에 1차 행정처분기준의 2분의 1을 더하여 처분해야 할 것입니다.

 다. 질의 나에 대하여 

  이 사안은 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분 절차가 진행되는 기간에 다시 같은 위반행위를 하여 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분의 효력이 발생한 후 1년 이내에 두 번째 위반행위가 적발된 경우, 두 번째 위반행위에 대해서 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따른 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준을 적용하지 않고 Ⅱ. 개별기준의 1차 행정처분을 해야 하는지, 아니면 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따른 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준을 적용하여 Ⅱ. 개별기준의 2차 행정처분을 해야 
하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 「약사법 시행규칙」 별표 3의 Ⅰ. 일반기준 제2호는 위반사항의 횟수에 따른 행정처분(가중처분)의 기준은 최근에 행정처분을 받은 후 1년 이내에 다시 Ⅱ. 개별기준의 같은 호 또는 같은 목의 위반행위를 하여 행정처분을 받은 경우에 적용한다고 규정하고 있습니다. 

  그런데 위반행위의 횟수에 따라 가중된 행정처분을 부과하는 취지는 종전 행정처분의 경고적 기능을 무시하고 다시 위법한 행위를 하였다는 점에서 비난 가능성이 더 크기 때문에 두 번째 위반행위는 첫  번째 행정처분 이후에 발생한 것으로 한정함이 상당하다고(법제처 2013. 11. 13. 회신 13-0381 해석례 참조) 할 것입니다.

  그렇다면 위반행위의 횟수에 따른 행정처분은 최근에 행정처분을 받은 후 1년 이내에 다시 같은 위반행위를 하고 적발까지 되어야 할 것인데, 이 사안의 경우에는 첫 번째 위반행위와 두 번째 위반행위를 한 시점이 모두 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분(이하 “선행정처분”이라 함)을 받기 전이어서, 선행정처분을 받은 이후에 다시 같은 위반행위를 한 경우에 해당되지 않기 때문에 위반행위의 횟수에 의한 행정처분기준의 차수를 적용할 수 없다고 할 것이므로 두 번째 위반행위에 대해서도 Ⅱ. 개별기준에서 종전과 
동일한 차수의 행정처분기준을 적용해야 할 것입니다.

  한편, Ⅰ. 일반기준 제2호 후단에서 위반행위의 횟수에 의한 행정처분기준의 적용일을 최근에 실제 행정처분의 효력이 발생한 날과 그 처분 후 다시 위반행위를 적발한 날을 기준으로 하는 것으로 규정하고 있으므로 다시 같은 위반행위를 한 시점과 관계없이 적발한 날이 선행정처분을 받은 후 1년 이내이면 Ⅱ. 개별기준의 2차 행정처분기준을 적용해야 한다는 견해가 있을 수 있습니다. 그런데 이러한 견해에 따를 경우 이 사안과 같이 선행정처분이 있기 전에 첫 번째 위반행위와 두 번째 위반행위가 순차적으로 발생한 경우는 물론, 선행정처분의 대상이 된 위반행위보다도 더 먼저 발생한 위반행위가 있을 때에도 선행정처분을 받은 후 1년 이내에 적발되기만 하면 가중된 행정처분을 할 수 있게 되어 적발시점에 따라 행정처분의 차수가 달라지는 불합리한 결과가 발생할 수 있다는 점에서 그러한 견해는 타당하지 않습니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분 절차가 진행되는 기간에 다시 같은 위반행위를 하여 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분의 효력이 발생한 후 1년 이내에 두 번째 위반행위가 적발된 경우, 두 번째 위반행위에 대해서는 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따른 위반행위의 횟수에 
따른 행정처분의 기준이 적용되지 않으므로 Ⅱ. 개별기준의 1차 행정처분을 해야 할 것입니다.

 라. 질의 다에 대하여

  이 사안은 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분의 효력이 발생한 후 1년 이내에 “첫 번째 위반행위의 적발시점 이전에 두 번째 위반행위를 한 사실”이 적발된 경우, 두 번째 위반행위에 대해서는 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따른 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준을 적용하지 않고 Ⅱ. 개별기준의 1차 행정처분을 해야 하는지, 아니면 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따른 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준을 적용하여 Ⅱ. 개별기준의 2차 행정처분을 해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  살피건대, 질의 나에 있어서는 첫 번째 위반행위를 적발한 후 두 번째 위반행위가 행해졌고 질의 다에 있어서는 첫 번째 위반행위가 있었으나 그 적발 전에 두 번째 위반행위가 있었다는 점만 다를 뿐, 질의 다의 경우에도 질의 나에서 살펴본 바와 동일한 논리가 적용된다고 할 것입니다. 따라서, 첫 번째 위반행위에 대한 행정처분의 효력이 발생한 후 1년 이내에 “첫 번째 위반행위의 적발시점 이전에 두 번째 위반행위를 한 사실”이 적발된 경우, 두 번째 위반행위에 대해서는 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따른 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준이 적용되
지 않으므로 Ⅱ. 개별기준의 1차 행정처분을 해야 할 것입니다.