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1. 질의요지

「기초연금법」 제25조에 따르면 국가는 지방자치단체의 노인인구 비율 및 재정여건 등을 고려하여 기초연금의 지급에 드는 비용 중 100분의 40 이상 100분의 90 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율에 해당하는 비용을 부담하도록 규정하고, 같은 법 시행령 제23조제1항 및 별표 2에 따르면 국가가 지방자치단체별로 부담하는 기초연금 지급비용의 비율은 해당 지방자치단체의 재정자주도와 노인인구 비율을 고려하여 정하되, 재정자주도 산정을 위한 자료는 해당 회계연도 전전년도 12월 31일을 기준으로 그 전 3년간 평균치를 사용하고, 노인인구 비율의 산정을 위한 자료는 해당 회계연도의 전전년도 12월 31일을 기준으로 산정된 자료를 사용하도록 규정하고 있는바,  

  「지방자치법」 제4조제1항에 따라 두 개 이상의 지방자치단체가 하나의 지방자치단체로 통합·설치된 경우, 「기초연금법 시행령」 별표 2에 따른 국가의 지방자치단체에 대한 기초연금 지급비용은 통합 지방자치단체를 기준으로 산정해야 하는지, 아니면 통합 이전 지방자치단체별로 산정한 후 합산해야 하는지?

※ 질의배경
○ 보건복지부는 2014. 7. 1. 「기초연금법」의 시행에 따라 같은 법 제25조에 따른 국가 지급비용을 산정하는 과정에서 2014. 7. 1. 통합된 충청북도 
청주시와 청원군의 경우 통합 이전 지방자치단체(구 청주시, 구 청원군)별로 산정 후 합산할 것인지, 아니면 통합 이후의 지방자치단체(통합 청주시)를 기준으로 산정할 것인지 의문이 생겨 이 건 법령해석을 요청함

2. 회답

  「지방자치법」 제4조제1항에 따라 두 개 이상의 지방자치단체가 하나의 지방자치단체로 통합·설치된 경우, 「기초연금법 시행령」 별표 2에 따른 국가의 지방자치단체에 대한 기초연금 지급비용은 통합 지방자치단체를 기준으로 산정함이 원칙이나, 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」의 기본원칙 등에 따라 통합 지방자치단체에게 유리하다면 통합 이전 지방자치단체별로 산정한 후 합산할 수 있다고 할 것입니다.

3. 이유

  「기초연금법」 제25조제1항에 따르면 국가는 지방자치단체의 노인인구 비율 및 재정여건 등을 고려하여 기초연금의 지급에 드는 비용 중 100분의 40 이상 100분의 90 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율에 해당하는 비용을 부담한다고 규정하고, 같은 법 시행령 제23조제1항 및 별표 2에 따르면 국가부담비율은 지방자치단체의 재정자주도 및 노인인구 비율에 따라 100분의 40에서 100분의 90까지 10퍼센트 단위로 차등하여 정하며, 지방자치단체의 재정자주도 산정을 위한 자료는 해당 회계연도 전전년도 12월 31일을 기준으로 그 전 3년간 평균치(최종 예산상의 지수를 기준으로 함)를 사용하도록 규정하고, 65세 이상 노인인구 수는 「주민등록법」에 따라 신고된 인구 수로 하며, 전체 인구 수 중 노인인구 수의 비율을 나타내는 노인인구 비율 산정을 위한 자료는 해당 회계연도의 전전년도 12월 31일을 기준으로 산정된 자료를 사용하도록 규정하고 있습니다.

  한편, 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」(이하 “지방분권특별법”이라 함) 제30조에 따르면 지방자치단체의 통합으로 인하여 종전의 지방자치단체 또는 특정 지역의 행정상ㆍ재정상 이익이 상실되거나 그 지역 주민에게 새로운 부담이 추가되어서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은
 법 제33조제1항에 따르면 중앙행정기관의 장 및 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사는 대통령령으로 정하는 바에 따라 통합 지방자치단체에 대하여 보조금의 지급, 재정투ㆍ융자 등 재정상 특별한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제34조제1항에서는 통합 지방자치단체에 교부하는 보통교부세는 통합 지방자치단체가 설치되는 해의 폐지되는 각 지방자치단체의 재정부족액을 합한 금액보다 통합 지방자치단체의 재정부족액이 적을 때에는 그 차액을 통합 지방자치단체가 설치된 후 최초로 개시되는 회계연도부터 4년 동안 통합 지방자치단체의 기준재정수요액에 매년 보정할 수 있도록 규정하고 있는바,

  이 사안에서는 「지방자치법」 제4조제1항에 따라 두 개 이상의 지방자치단체가 하나의 지방자치단체로 통합·설치된 경우, 「기초연금법 시행령」 별표 2에 따른 국가의 지방자치단체에 대한 기초연금 지급비용은 통합 지방자치단체를 기준으로 산정할 것인지, 통합 이전 지방자치단체별로 산정한 후 합산할 것인지가 문제될 수 있습니다.

  먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는바, 「기초연금법 시행령」 별표 2에 따르면 지방자치단체의 재정자주도 및 노인인구 비율 산정을 위한 자
료는 국가의 지원 대상인 해당 지방자치단체를 기준으로 산정하도록 하고 있고, 세종특별자치시의 경우에는 특례규정을 두고서 국가의 지급비율 산정방식을 달리하고 있으나 통합 지방자치단체에 관하여는 별도의 예외규정을 두지 않으며, 더 나아가 「지방자치법」 제5조에 따르면 지방자치단체의 구역을 변경하거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 새로 그 지역을 관할하게 된 지방자치단체가 그 사무와 재산을 승계한다고 규정하고 있어서 통합으로 인하여 폐지된 지방자치단체에 속한 종전 사무는 통합 지방자치단체에 승계되겠으나, 「기초연금법」이 시행되기 전에 통합ㆍ설치된 지방자치단체의 경우 기초연금 지급사무는 승계된 사무가 아니라 처음부터 자기에게 속한 사무에 해당됨이 분명하므로 국가의 지급비율 산정은 원칙적으로 기초연금 지원 대상인 통합 지방자치단체를 기준으로 산정해야 할 것입니다.

  그런데, 「기초연금법」 제25조 및 같은 법 시행령 별표 2의 입법취지는 노인인구 비율과 재정자주도를 고려한 지방자치단체에 대한 차등화된 국가지원을 통해 재정이 열악한 지방자치단체를 지원하고 지속가능한 기초연금제도를 유지함에 있다고 할 것이고, 지방자치단체 통합 등 지방행정체제 개편에 관한 특별법적 지위를 가지고 있는 지방분권특별법 제30조에서는 지방자치단체 
통합에 따른 불이익 배제의 원칙을 규정하고 있으며, 같은 법 제33조제1항에서는 통합 지방자치단체에 대한 재정상 특별한 지원의 근거를 두고서 지방자치단체의 통합에 따라 해당 지방자치단체 및 지역주민들이 행정상ㆍ재정상 불이익을 받지 않도록 보호하고 있고, 같은 조 제2항 및 같은 법 시행령 제14조에 따르면 특정 지역 개발을 위한 각종 지구ㆍ지역 등의 지정에 있어서 통합 지방자치단체 또는 그 관할구역의 일부 지역을 통합 이전 지방자치단체를 기준으로 우선적으로 지정할 수 있도록 하여 통합 지방자치단체에 대한 효과적 개발지원을 위해 필요한 경우 통합 이전 지방자치단체를 기준으로 지정할 수 있도록 규정하고 있는바, 이러한 「기초연금법」 제25조 및 같은 법 시행령 별표 2의 입법취지, 지방자치단체 통합 등에 관한 특별법인 지방분권특별법의 기본원칙과 규정내용은 국가가 부담하는 기초연금 지급비용을 산정함에 있어서도 고려되어야 할 것이므로, 법 문언에 따라 통합 지방자치단체를 기준으로 산정함을 원칙으로 하되, 통합 지방자치단체에 유리한 경우에는 통합 이전 지방자치단체를 단위로 산정 후 합산할 수 있다고 보아야 할 것입니다. 

  따라서, 「지방자치법」 제4조제1항에 따라 두 개 이상의 지방자치단체가 하나의 지방자치단체로 통합·설치된 경우, 「기초연금법 
시행령」 별표 2에 따른 국가의 지방자치단체에 대한 기초연금 지급비용은 통합 지방자치단체를 기준으로 산정함이 원칙이나, 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」의 기본원칙 등에 따라 통합 지방자치단체에게 유리하다면 통합 이전 지방자치단체별로 산정한 후 합산할 수 있다고 할 것입니다.