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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제29조제1항에서는 “도시·군관리계획은 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)이 직접 결정하고”라고 규정하고 있고, 같은 법 제39조제1항 본문에서는 “시·도지사는 직접 또는 관계 행정기관의 장의 요청을 받아 도시지역과 그 주변지역의 무질서한 시가화를 방지하고 계획적·단계적인 개발을 도모하기 위하여 대통령령으로 정하는 기간 동안 시가화를 유보할 필요가 있다고 인정되면 시가화조정구역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다.”라고 규정하고 있는바, 

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제39조제1항 본문에 따른 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시·군관리계획을 “대도시 시장”이 결정할 수 있는지?

2. 회답

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제39조제1항 본문에 따른 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시·군관리계획을 “대도시 시장”이 결정할 수 없다고 할 것입니다.

3. 이유

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제2조제4호에서는 “도시·군관리계획”이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획(가목), 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획(나목) 등을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제29조제1항에서는 “도시·군관리계획은 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)이 직접 결정하고”라고 규정하고 있으며, 같은 법 제39조제1항 본문에서는 “시·도지사는 직접 또는 관계 행정기관의 장의 요청을 받아 도시지역과 그 주변지역의 무질서한 시가화를 방지하고 계획적·단계적인 개발을 도모하기 위하여 대통령령으로 정하는 기간 동안 시가화를 유보할 필요가 있다고 인정되면 시가화조정구역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다
.”라고 규정하고 있는바,

  이 사안에서는 국토계획법 제39조제1항 본문에 따른 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시·군관리계획을 “대도시 시장”이 결정할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.

  살피건대, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바, 국토계획법 제36조 및 제37조에서는 “시·도지사” 또는 “대도시 시장”은 용도지역 및 용도지구의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정한다고 규정하고, 같은 법 제38조의2제1항에서는 “시·도지사” 또는 “대도시 시장”은 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다고 규정하여, “시·도지사” 외에 “대도시 시장” 역시 위와 같은 도시·군관리계획의 결정권자에 해당함을 명시적으로 규정하고 있는 반면, 같은 법 제39조제1항 본문에서는 “시·도지사”만이 시가화조정구역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다고 규정하고 있으므로, “대도시 시장”은 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시·군관리계획을 결정할 수 없는 것으로 보아야 할 것입니다.

  또한, 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시ㆍ군관리계획의 결정 권한은 2013. 7
. 16. 법률 제11922호로 국토계획법 제39조제1항이 개정되면서 국토교통부장관의 권한이 이양된 것인데, 국토부장관의 권한을 “시ㆍ도지사”에게만 이양할 것인지 아니면, “대도시 시장”에게도 이양할 것인지 여부는 입법정책의 문제로 볼 수 있는데, 개정 당시 입법자료(국토계획법 개정이유서 참고)에 따르면 종전에 국토교통부장관이 가지던 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정 권한을 “시ㆍ도지사”에게 이양하기 위한 것임을 알 수 있는바, 이러한 개정취지를 고려하더라도 “시·도지사”만이 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시·군관리계획을 결정할 수 있는 것으로 보아야 할 것입니다.

  한편, 국토계획법 제29조제1항 단서에서 대도시의 경우에는 도시ㆍ군관리계획을 대도시 시장이 직접 결정한다고 규정하고 있음을 이유로, 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시·군관리계획 역시 “대도시 시장”이 결정할 수 있는 것으로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 국토계획법 제36조 이하에서 여러 도시ㆍ군관리계획의 종류에 따라 그 결정권자를 개별적으로 규정하고 있는바, 국토계획법 제39조제1항은 도시ㆍ군관리계획의 결정권자에 관하여 일반적으로 규정한 같은 법 제29조제1항에 대한 특별규정으로 보아야 할 것이므로, 위 의견은 타당하지 않다
고 할 것입니다.  

  따라서, 국토계획법 제39조제1항 본문에 따른 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시·군관리계획을 “대도시 시장”이 결정할 수 없다고 할 것입니다.