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1. 질의요지

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제144조제1항제10호에서 「어촌ㆍ어항법」 제27조제1항ㆍ제2항에 따른 토지에 대한 해양수산부장관의 매각권한을 제주특별자치도지사에게 이양하도록 하는 규정만으로 해당 토지가 국유재산인 경우에도 제주특별자치도지사가 그 토지를 직접 매각할 수 있는지?

2. 회답

  「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제144조제1항제10호에서 「어촌ㆍ어항법」 제27조제1항ㆍ제2항에 따른 토지에 대한 해양수산부장관의 매각권한을 제주특별자치도지사에게 이양하도록 하는 규정만으로 해당 토지가 국유재산인 경우에도 제주특별자치도지사가 그 토지를 직접 매각할 수 있다고 할 것입니다.

3. 이유

  「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주도특별법”이라 함) 제144조제1항제10호에 따르면, 「어촌ㆍ어항법」 제27조제1항 및 제2항(국가어항에 한함)에 규정된 해양수산부장관의 권한은 제주특별자치도지사의 권한으로 하도록 규정되어 있고, 「어촌ㆍ어항법」 제27조제1항에서는 해양수산부장관으로 하여금 그가 시행한 어항개발사업으로 조성한 토지 중 일부를 매각할 수 있도록 하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 해당 토지를 매각할 때 공공단체에게 우선적으로 매각할 수 있도록 하고 있는바, 제주도특별법 제144조제1항제10호와 「어촌ㆍ어항법」 제27조제1항 및 제2항의 규정을 종합하여 보면, 제주특별자치도지사가 국가어항의 어항개발사업으로 조성한 토지 중 일부를 직접 매각할 수 있다고 할 것인바,

  이 사안에서는 「어촌ㆍ어항법」 제27조제1항 및 제2항에 따라 매각할 수 있는 토지가 국유재산인 경우에도 제주특별자치도지사가 이를 양여받지 않은 상태에서 매각권한을 행사할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.

  살피건대, 제주도특별법 제6조제2항에 따르면 “이 법에 의하여 중앙행정기관의 장 등의 권한을 제주특별자치도지사의 권한으로 한 경우(이양되는 권한과 관련된 의무ㆍ원칙ㆍ기준 및 절차 등을 포함함) 제주특별자치도지사의
 권한은 해당 법령에 규정된 중앙행정기관의 장 등의 권한으로 보아 해당 법령을 적용한다”라고 규정하고 있는바, 

  「어촌ㆍ어항법」 제27조제1항 및 제2항에 따른 해양수산부장관의 권한을 제주특별자치도지사의 권한으로 하도록 한 제주도특별법 제144조제1항제10호에 따라 당초 「어촌ㆍ어항법」 제27조제1항 및 제2항에서 해양수산부장관의 권한으로 규정하고 있던 국유재산 매각과 관련한 「국유재산법」상 “중앙관서의 장”의 지위(권한)가 제주특별자치도지사에게 부여된 것으로 보아야 할 것이며, 제주특별자치도지사는 국유재산을 매각할 수 있는 “중앙관서의 장”의 지위에서 「어촌ㆍ어항법」 제27조제1항 및 제2항에 따른 토지가 국유재산인 경우에도 직접 매각할 수 있다고 할 것입니다.

  또한, 「국유재산법」 제8조제3항에서는 특별회계 또는 기금에 속하는 국유재산 등 일정한 국유재산에 대해서만 중앙관서의 장에게 관리ㆍ처분 권한을 부여하고 있으나, 「어촌ㆍ어항법」 제27조제1항에서는 「국유재산법」 제8조제3항에도 불구하고 어항개발사업으로 조성한 토지의 일부를 해양수산부장관이 매각할 수 있도록 「국유재산법」에 대한 특례를 규정하고 있는바, 제주도특별법 제144조제1항제10호에 따라 해양수산부장관의 국유재산 매각과 관련한 「국유재산법」상 “중앙관서의 장”의 
지위를 제주특별자치도지사에게 부여한 것 역시 「국유재산법」에 대한 특례를 규정한 것이라 할 것입니다.

  그렇다면, 「국유재산법」 제4조(다른 법률과의 관계)에서 “국유재산의 관리와 처분에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다”고 규정하고 있고, 제주도특별법 제6조(다른 법률과의 관계 등)제1항 본문에서 “이 법은 제주특별자치도의 조직ㆍ운영, 중앙행정기관의 권한이양 및 규제완화 등에 있어서 다른 법률의 규정에 우선하여 적용한다”고 규정하고 있는 점을 종합적으로 고려할 때, 제주도특별법 제144조제1항제10호에서 정한 「국유재산법」에 대한 특례를 우선 적용하여 제주특별자치도지사는 국유재산을 매각할 수 있는 “중앙관서의 장”의 지위에서 해당 국유재산을 매각할 수 있다고 해석하는 것이 타당할 것입니다.

  한편, 국유재산의 소유권은 국가에 있으므로 제주특별자치도지사가 매각권한을 행사할 수 없다는 의견이 있을 수 있으나, 제주도특별법 제144조제1항제10호에서 명시적으로 매각권한을 제주특별자치도지사에게 부여하고 있는 이상 제주특별자치도지사에게 국유재산 매각에 관한 적법한 권한이 있다고 할 것이고, 이는 제주특별자치도가 해당 토지의 소유자가 아니라 하더라도 달라지지 않으며, 특히 ‘타인 소유의 
부동산에 대한 매매’도 「민법」상 허용되고 있는 점을 고려할 때, 소유권이 있어야 한다는 것이 매각권한을 행사하는 데에 필수적이라고 볼 수도 없다는 점에서 이러한 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  더욱이, 소유권이 국가에 있다는 이유로 제주특별자치도지사가 매각권한을 행사할 수 없다고 한다면, 제주도에 고도의 자치권과 실질적인 지방분권을 보장하기 위해 제정된 제주도특별법의 입법취지(제주도특별법 제1조)가 몰각될 우려가 있고, 명문의 규정에 의해 매각권한을 제주특별자치도지사에게 이양한 이상 소유권을 보유하고 있다는 이유로 해양수산부장관이 매각할 수 있다고 보기도 어려워 결국 매각주체가 존재하지 않게 되는바, 해당 토지에 대한 매각의 필요성이 인정되더라도 사실상 매각이 이루어질 수 없는 합리적이지 못한 결과를 초래하게 되어 바람직하지 않다 할 것입니다.

  따라서, 제주도특별법 제144조제1항제10호에서 「어촌ㆍ어항법」 제27조제1항ㆍ제2항에 따른 토지에 대한 해양수산부장관의 매각권한을 제주특별자치도지사에게 이양하도록 하는 규정만으로 해당 토지가 국유재산인 경우에도 제주특별자치도지사가 그 토지를 직접 매각할 수 있다고 할 것입니다.