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1. 질의요지

「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제38조의2, 제39조 및 제39조의2에서는 산업시설구역과 관련하여 임대사업, 처분 및 분할 등을 제한하고 있는 반면, 「연구개발특구의 육성에 관한 특별법」에서는 이러한 제한이 없고, 같은 법 제3조에서는 “이 법에서 규제를 완화하기 위하여 특례를 정하는 규정은 다른 법률에 우선하여 적용한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제34조에서는 미래창조과학부장관은 시·도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 특구 안의 토지의 용도 구분 및 관리에 관한 계획 등이 포함된 연구개발특구 관리계획을 세워야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제43조제4항에서는 “산업시설구역”의 관리에 관하여는 “이 법에서 따로 정하는 사항”을 제외하고는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」을 준용한다고 규정하고 있는바,

  「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 따라 관리되고 있던 지역이 「연구개발특구의 육성에 관한 특별법」 제4조에 따라 연구개발특구로 지정된 경우에, 「연구개발특구의 육성에 관한 특별법」 제34조에 따라 수립된 연구개발특구 관리계획에서 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제38조의2, 제39조 및 제39조의2에 따른 규제를 완화하기 위한 특례를 정할 수 있는지?

2. 회답

  「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 따라 관리되고 있던 지역이 「연구개발특구의 육성에 관한 특별법」 제4조에 따라 연구개발특구로 지정된 경우에, 「연구개발특구의 육성에 관한 특별법」 제34조에 따라 수립된 연구개발특구 관리계획에서 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제38조의2, 제39조 및 제39조의2에 따른 규제를 완화하기 위한 특례를 정할 수 없다고 할 것입니다.

3. 이유

  「연구개발특구의 육성에 관한 특별법」(이하 “특구법”이라 함) 제3조에서는 “이 법에서 규제를 완화하기 위하여 특례를 정하는 규정은 다른 법률에 우선하여 적용한다. 다만, 다른 법률에서 이 법의 규정보다 규제가 완화되는 규정이 있으면 그 법률에서 정하는 바에 따른다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제34조제1항 본문에서는 미래창조과학부장관은 시·도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 특구관리계획을 세우거나 변경하고 이를 고시하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 특구관리계획에 특구 관리의 기본방향(제1호), 특구의 위치 및 면적(제2호), 특구 안의 토지의 용도 구분 및 관리에 관한 계획(제3호), 용수, 에너지, 통신, 교통 및 유통 시설 등 특구의 기반시설의 설치(제4호), 녹지 및 환경의 보전에 관한 사항(제5호)이 포함되어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제35조제1항제5호에서는 특구 안의 토지의 용도 중 하나인 “산업시설구역”을 특구 안의 첨단기술기업 등의 생산 활동을 위하여 필요한 곳으로 규정하고 있으며, 같은 법 제43조제4항에서는 “산업시설구역의 관리에 관하여는 이 법에서 따로 정하는 사항을 제외하고는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산집법”이라 함)을 준용한다.”라고 규정하
고 있습니다.

  한편, 산집법 제38조의2에서는 산업시설구역에서 산업용지 및 공장등의 임대사업을 하려는 자는 산집법 제15조제1항에 따른 공장설립등의 완료신고 또는 같은 조 제2항에 따른 사업개시의 신고를 한 후에 관리기관과 입주계약을 체결하여야 한다고 규정하는 등 산업시설구역에서의 산업용지 및 공장등의 임대사업을 제한하고 있고, 같은 법 제39조 및 같은 법 시행령 제49조제6항에서는 산업시설구역의 산업용지 또는 공장등을 소유하고 있는 입주기업체가 공장설립등의 완료신고 전 또는 신고 후 5년이 지나기 전에 분양받은 산업용지 또는 공장등을 처분하려는 경우에는 이를 관리기관에 양도하여야 한다고 규정하는 등 산업용지 또는 공장등의 처분을 제한하고 있으며, 산집법 제39조의2 및 같은 법 시행규칙 제39조의3제1항에서는 관리권자, 관리기관, 사업시행자 및 입주기업체가 소유하고 있는 산업용지를 분할하려는 경우에는 1천650제곱미터 이상으로 분할하여야 한다고 규정하는 등 산업용지의 분할을 제한하고 있는바, 이 사안에서는 특구법 제34조에 따라 수립된 특구관리계획에서 산집법 제38조의2, 제39조 및 제39조의2에 따른 규제를 완화하기 위한 특례를 정할 수 있는지가 문제됩니다.

  살피건대, 특구법 제3조 본문에서 “이 법에서” 규제를 완화하기
 위하여 특례를 정하는 규정은 다른 법률에 우선하여 적용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조에서는 세제 지원 및 부담금 감면의 특례를, 같은 법 제15조에서는 국유·공유 재산의 사용·수익·대부 및 매각 등의 특례를, 같은 법 제16조에서는 공동연구개발 촉진을 위한 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」의 특례를, 같은 법 제44조에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 특례를 각각 규정하고 있는바, 특구법 제3조 본문은 이처럼 특구법에서 명시적으로 다른 법률보다 규제를 완화하는 내용의 특례를 규정한 경우에만 다른 법률에 우선하여 특구법을 적용한다는 의미로 해석하여야 할 것입니다. 따라서, 위와 같은 특구법의 명시적 규정이 없는 한, 특구법 제34조에 따라 수립된 특구관리계획에서 산집법 제38조의2, 제39조 및 제39조의2에 따른 규제를 완화하기 위한 특례를 정할 수 없는 것으로 보입니다.

  한편, 특구법 제34조에 따라 수립된 특구관리계획이 법규명령으로서 효력을 가짐에 따라 같은 법 제43조제4항의 산업시설구역의 관리에 관하여 “이 법에서 따로 정하는 사항”에 특구관리계획에서 정한 사항 역시 포함된다는 의견이 있으나, 특구법 제43조제4항에서 산업시설구역의 관리에 관하여 이 “법”에서 따로 정하는 사항이란 같은 조 제2항 본문 즉
, “산집법 제30조제2항 및 「외국인투자 촉진법」 제18조제5항에도 불구하고 특구는 진흥재단이 관리한다.”와 같이 산집법의 특례임을 명시적으로 규정한 경우만을 의미하는 것으로 보이고, 단지 특구법 제34조의 위임을 받아 수립된 특구관리계획에서 정한 사항은 이에 해당하지 않는 것으로 보이는 점, 행정규칙인 고시가 위임 법령과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 다른 법령의 적용을 완화 또는 배제하는 효력을 가지는 경우는 그 위임 법령 자체에서 다른 법령의 적용을 완화 내지 배제한다는 명시적인 규정을 두고 있고, 그 위임 법령에 근거하여 행정규칙인 고시에서 그러한 내용을 구체적으로 정하고 있는 경우에 한정되어야 할 것인 점 등을 고려하면, 위와 같은 의견은 타당하지 않는 것으로 보입니다.
  
  따라서, 산집법에 따라 관리되고 있던 지역이 특구법 제4조에 따라 연구개발특구로 지정된 경우에, 특구법 제34조에 따라 수립된 특구관리계획에서 산집법 제38조의2, 제39조 및 제39조의2에 따른 규제를 완화하기 위한 특례를 정할 수 없다고 할 것입니다.