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1. 질의요지

「협동조합 기본법」 제3조제3항에 따르면 같은 법에 따라 설립된 협동조합이 아니면 협동조합이라는 문자를 명칭에 사용할 수 없고, 같은 법 제119조제1항에 따르면 같은 법 제3조제3항을 위반한 자에게는 200만원 이하의 과태료를 부과하며, 같은 법 제15조제1항에서는 협동조합을 설립하고자 하는 때에는 주된 사무소의 소재지를 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 함)에게 신고하여야 한다고 규정하고 있는바, 동 규정에 따른 설립신고를 하지 않은 경우로서 협동조합이 아닌 자가 협동조합이라는 문자를 명칭에 사용하여 같은 법 제3조제3항을 위반한 경우,

 가. 기획재정부장관과 시·도지사 모두가 과태료 부과권자인지, 아니면 시·도지사가 과태료 부과권자인지?

 나. 위반행위지를 관할하는 시·도지사와 위반행위자의 주소지를 관할하는 시·도지사 모두가 과태료 부과권자인지, 아니면 위반행위자의 주소지를 관할하는 시·도지사가 과태료 부과권자인지?

2. 회답

가. 질의 가에 대하여

  「협동조합 기본법」 제15조제1항에 따른 설립신고를 하지 않은 경우로서 협동조합이 아닌 자가 협동조합이라는 문자를 명칭에 사용하여 같은 법 제3조제3항을 위반한 경우, 시·도지사가 같은 법 제119조제1항에 따른 과태료 부과권자라 할 것입니다.

나. 질의 나에 대하여

  「협동조합 기본법」 제15조제1항에 따른 설립신고를 하지 않은 경우로서 협동조합이 아닌 자가 협동조합이라는 문자를 명칭에 사용하여 같은 법 제3조제3항을 위반한 경우, 위반행위자의 주소지를 관할하는 시·도지사가 같은 법 제119조제1항에 따른 과태료 부과권자라 할 것입니다.
 

3. 이유

가. 질의 가 및 질의 나 공통사항

  「협동조합 기본법」 제2조 및 제4조제1항에 따르면 “협동조합”은 재화 또는 용역의 구매·생산·판매·제공 등을 협동으로 영위함으로써 조합원의 권익을 향상하고 지역 사회에 공헌하고자 하는 사업조직이고, 법인으로 하며, 같은 법 제15조제1항 및 제19조제1항에 따르면 협동조합을 설립하고자 하는 때에는 5인 이상의 조합원 자격을 가진 자가 발기인이 되어 정관을 작성하고 창립총회의 의결을 거친 후 주된 사무소의 소재지를 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 함)에게 신고하여야 하고, 주된 사무소의 소재지에서 같은 법 제61조에 따른 설립등기를 함으로써 협동조합이 성립하는데, 같은 법 제3조제1항에서는 협동조합은 협동조합이라는 문자를 그 명칭에 사용하여야 한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「협동조합 기본법」 제3조제3항에 따르면 같은 법에 따라 설립된 협동조합이 아니면 협동조합이라는 문자를 명칭에 사용할 수 없고, 같은 법 제119조제1항에 따르면 같은 법 제3조제3항을 위반한 자에게는 200만원 이하의 과태료를 부과하는바, 이 사안에서는 같은 법 제15조제1항에 따른 설립신고를 하지 않은 경우로서 협동조합이 아닌 자가 협동조합이라는 문자를 명칭에 사용
하여 같은 법 제3조제3항을 위반한 경우, 기획재정부장관과 시·도지사 모두가 과태료 부과권자인지, 아니면 시·도지사가 과태료 부과권자인지가 문제될 수 있으며, 위반행위지를 관할하는 시·도지사와 위반행위자의 주소지를 관할하는 시·도지사 모두가 과태료 부과권자인지, 아니면 위반행위자의 주소지를 관할하는 시·도지사가 과태료 부과권자인지가 문제될 수 있습니다. 

나. 질의 가에 대하여

  살피건대, 과태료란 행정법상 의무위반에 대한 제재로서 부과·징수되는 금전으로서, 과태료 부과처분은 침익적 행정처분에 해당하는 것이고, 법령에 특별한 규정이 없는 한 동일한 사안에 대하여 2이상의 처분권자가 있을 수 없다고 할 것인데, 「협동조합 기본법」 제119조제4항에서는 같은 조 제1항부터 제3항까지의 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라서 기획재정부장관 또는 시·도지사가 부과·징수한다고 규정하고 있을 뿐 각각의 위반행위별로 과태료 부과권자를 구분하여 명시하고 있지는 않으나, 이와 같은 규정은 같은 조 제1항부터 제3항까지의 각각의 위반행위에 대하여 기획재정부장관과 시·도지사가 모두 과태료를 부과할 수 있다는 것이 아니라, 기획재정부장관과 시·도지사 중 행정권한 있는 자가 해당 위반행위에 대하여 과태료를 부과할 수 있다는 취지로 보아야 할 것입니다.


  그런데, 「협동조합 기본법」 제15조제1항에 따르면 협동조합을 설립하고자 하는 때에는 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시·도지사에게 신고하여야 하고, 같은 법 제16조제2항에 따르면 협동조합의 정관의 변경은 설립신고를 한 시·도지사에게 신고를 하여야 그 효력이 발생하므로, 같은 법에 따른 협동조합에 관한 행정권한은 시·도지사에게 있는 것으로 보이는 반면, 같은 법 제71조제1항 및 제72조에 따르면 협동조합연합회를 설립하고자 하는 때에는 기획재정부장관에게 신고하여야 하고, 그 설립에 관하여는 같은 법 제16조부터 제19조를 준용하며, 같은 법 제85조제1항 및 제114조제1항에서는 사회적협동조합 또는 사회적협동조합연합회를 설립하고자 하는 때에는 기획재정부장관의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제111조제1항 및 제115조제3항에 따르면 기획재정부장관은 같은 법에서 정하는 바에 따라 사회적협동조합 및 사회적협동조합연합회의 업무를 감독하고 감독상 필요한 명령을 할 수 있는바, 이러한 제반규정을 고려하면 같은 법에 따른 협동조합연합회, 사회적협동조합 및 사회적협동조합연합회에 관한 행정권한은 기획재정부장관에게 있음을 알 수 있습니다.

  그렇다면, 「협동조합 기본법」 제3조제3항을 위반하여 협동조합이라는 문자를 명칭에 사용한 
경우에는 협동조합의 설립신고에 관한 행정권한이 있는 시·도지사가 과태료를 부과하여야 할 것이고, 동 규정을 위반하여 협동조합연합회, 사회적협동조합 또는 사회적협동조합연합회라는 문자를 명칭에 사용한 경우에는 협동조합연합회의 설립신고, 사회적협동조합 및 사회적협동조합연합회의 설립인가에 관한 행정권한이 있는 기획재정부장관이 과태료를 부과하여야 할 것입니다.

  따라서, 「협동조합 기본법」 제15조제1항에 따른 설립신고를 하지 않은 경우로서 협동조합이 아닌 자가 협동조합이라는 문자를 명칭에 사용하여 같은 법 제3조제3항을 위반한 경우, 시·도지사가 같은 법 제119조제1항에 따른 과태료 부과권자라 할 것입니다.

다. 질의 나에 대하여

  먼저, 어떠한 행정처분을 함에 있어서 각각의 경우마다 필요에 의하여 관할 관청이 달라지도록 하는 것은 혼란을 야기할 수 있으므로, 과태료를 부과할 수 있는 관할 관청이 어디인지에 대하여 여러 가지 해석이 가능한 경우에는 동일한 규정을 위반한 경우라면 과태료 부과권자 또한 동일하도록 해석하여야 할 것인바, 「협동조합 기본법」 제119조제1항에 따른 과태료 부과에 있어서도 경우에 따라 위반행위지를 관할하는 시·도지사 또는 위반행위자의 주소시를 관할하는 시·도지사가 과태료를 부과하도록 하는 것은 타당하지 않다
고 할 것입니다.

  그렇다면, 위반행위지를 관할하는 시·도지사와 위반행위자의 주소지를 관할하는 시·도지사 중 어느 하나의 시·도지사가 「협동조합 기본법」 제119조제1항에 따른 과태료 부과권자라 할 것인데, 어떠한 법령 위반행위에 대하여 과태료를 부과하려면 해당 행정관청의 관할에 속하여야 할 것이고, “행정관청의 관할”이라 함은 행정관청이 법령상 행정주체를 위하여 그 의사를 결정하고 표시할 수 있는 범위를 말하는 것으로서 행정관청이 그 권한 외의 행위를 하면 무권한행위(無權限行爲)에 해당하여 무효 또는 취소사유가 되므로 일정한 한계(사항적 한계, 지역적 한계, 대인적 한계 및 형식적 한계)를 준수하여야 하는바, 지방자치단체의 장은 통상 자연인 또는 법인을 가리지 않고 당해 지방자치단체의 구역 내에 주소가 있는 자, 즉 주민에 대하여 권한을 행사하게 되는 것(법제처 2006. 8. 22. 회신 06-0179 해석례 참조)이고, 법령상 이와 달리 정하고 있는 규정도 없으므로, 이 사안과 같이 협동조합의 설립신고를 하지 않아 신고된 주된 사무소가 없는 경우에는 통상적인 행정관청의 관할에 따라 위반행위자의 주소지를 관할하는 시·도지사가 같은 법 제119조제1항에 따른 과태료의 부과권자라 할 것입니다. 

  따라서, 「협동조합 기본법」 제15
조제1항에 따른 설립신고를 하지 않은 경우로서 협동조합이 아닌 자가 협동조합이라는 문자를 명칭에 사용하여 같은 법 제3조제3항을 위반한 경우, 위반행위자의 주소지를 관할하는 시·도지사가 같은 법 제119조제1항에 따른 과태료 부과권자라 할 것입니다.