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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제5호에서는 개발제한구역이 “도로ㆍ철도 또는 하천 개수로를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지”에 해당하는 경우에는 개발제한구역을 해제할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  도로가 설치되어 있던 지역이 개발제한구역으로 지정되고(1972년 8월) 그 이후에 해당 개발제한구역의 일부분(1만제곱미터 미만)만을 제외하고 개발제한구역이 해제된 경우(2004년 11월, 집단취락해제), 개발제한구역으로 남아 있는 1만제곱미터 미만의 토지가 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제5호에 따른 “도로를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지”에 해당하는지?

2. 회답

  도로가 설치되어 있던 지역이 개발제한구역으로 지정되고(1972년 8월) 그 이후에 해당 개발제한구역의 일부분(1만제곱미터 미만)만을 제외하고 개발제한구역이 해제된 경우(2004년 11월, 집단취락해제), 개발제한구역으로 남아 있는 1만제곱미터 미만의 토지는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제5호에 따른 “도로를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지”에 해당하지 아니한다고 할 것입니다.

3. 이유

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역특별법”이라 함) 제3조제1항에서는 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구ㆍ산업ㆍ교통 및 토지이용 등 경제적ㆍ사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항에서는 개발제한구역특별법 제3조제2항에 따라 개발제한구역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다고 규정하면서 같은 항 제5호에서는 도로(국토교통부장관이 정하는 규모의 도로만 해당함)ㆍ철도 또는 하천 개수로를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지를 규정하고 있는바,
  이 사안에서는 도로가 설치되어 있던 지역이 개발제한구역으로 지정되고(19
72년 8월) 그 이후에 해당 개발제한구역의 일부분(1만제곱미터 미만)만을 제외하고 개발제한구역이 해제된 경우(2004년 11월, 집단취락해제), 개발제한구역으로 남아 있는 1만제곱미터 미만의 토지가 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항제5호에 따른 “도로를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지”에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.

  살피건대, 법령의 문언이 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데, 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항제5호에 따라 개발제한구역 해제 대상이 되는 소규모 단절 토지는 그 문언 체계상 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로를 설치하는 과정에서 직접적으로 발생하는 토지를 의미한다고 보는 것이 상당하다고 할 것이며, 개발제한구역에 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로가 설치된 이후에 그 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 설치가 아닌 다른 사유를 원인으로 하여 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지의 경우에는 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항제5호에 해당하지 아니한다고 보아야 할 것입니다.

  또한, 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항제5호의 규정은 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로와 같은 공공시설을 설치하는 과정에서 부
득이하게 발생하는 소규모 단절 토지를 개발제한구역의 해제대상으로 인정함으로써 해당 토지소유자의 토지이용에 대한 불편감소와 재산권 행사의 효율화를 보장하기 위한 취지에서 도입된 제도라는 점에 비추어 볼 때, 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항제5호의 규정에 따라 개발제한구역 해제 대상이 되는 소규모 단절 토지의 의미는 제한적으로 해석하는 것이 그 입법취지에 부합한다고 할 것입니다.

  그러므로, 이 건과 같이 개발제한구역에 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지가 있다고 하더라도 그 토지가 도로ㆍ철도 또는 하천 개수로 설치를 원인으로 하여 생겨난 것이 아니고 주변 지역이 개발제한구역에서 해제됨으로써 소규모 단절 토지로 생겨난 것이라면, 이는 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항제5호에 해당하지 아니한다고 보는 것이 해당 조항의 입법취지에 부합하는 합리적인 해석이라고 할 것입니다.

  따라서, 도로가 설치되어 있던 지역이 개발제한구역으로 지정되고(1972년 8월) 그 이후에 해당 개발제한구역의 일부분(1만제곱미터 미만)만을 제외하고 개발제한구역이 해제된 경우(2004년 11월, 집단취락해제), 개발제한구역으로 남아 있는 1만제곱미터 미만의 토지는 개발제한구역특별법 시행령 제2조제3항제5호에 따른 “도로를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 
미만의 소규모 단절 토지”에 해당하지 아니한다고 할 것입니다.