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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제84조제1항제20호에 따르면 농림지역에서의 건폐율은 20퍼센트 이하의 범위안에서 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례(이하 “도시·군계획조례”라 함)가 정하는 비율을 초과할 수 없고, 같은 조 제6항에 따르면 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역에 「농지법」 제32조제1항에 따라 건축할 수 있는 건축물의 경우에 그 건폐율은 60퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율을 초과할 수 없으며, 「기업활동 규제완화에 관한 특별조치법」(이하 “기특법”이라 함) 제16조제2항에서는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 중소기업자가 소유한 공장으로서 「농지법」 제28조에 따른 농업진흥지역의 지정 당시 농업진흥지역 안에 있던 공장 등에 대하여는 「농지법」 제32조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 공장증설을 승인할 수 있다고 규정하고 있는바,

  「농지법」 제32조에 따르면 공장증설이 허용되지 않지만 기특법 제16조제2항에 따라 공장증설이 허용되는 경우에 적용되는 건폐율의 최대한도는 국토계획법 시행령 제84조제1항제20호에 따라 20퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율인지, 아니면 
국토계획법 시행령 제84조제6항에 따라 60퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율인지?

2. 회답

  「농지법」 제32조에 따르면 공장증설이 허용되지 않지만 기특법 제16조제2항에 따라 공장증설이 허용되는 경우에 적용되는 건폐율의 최대한도는 국토계획법 시행령 제84조제1항제20호에 따라 20퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율이라고 할 것입니다.

3. 이유

  국토계획법 시행령 제84조제1항제20호에 따르면 농림지역에서의 건폐율은 20퍼센트 이하의 범위안에서 도시·군계획조례가 정하는 비율을 초과할 수 없고, 같은 조 제6항에 따르면 같은 조 제1항에도 불구하고 국토계획법 제77조제4항제3호 및 제4호에 따라 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역에 「농지법」 제32조제1항에 따라 건축할 수 있는 건축물의 경우에 그 건폐율은 60퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율을 초과하여서는 아니된다고 규정하고 있습니다.

  또한, 「농지법」 제32조제1항에 따르면 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없으나 다만, 대통령령으로 정하는 농수산물의 가공·처리시설의 설치 및 농수산업 관련 시험·연구시설의 설치 등 같은 항 제1호부터 제9호까지 규정된 토지이용행위에 한하여 예외적으로 허용하고 있습니다.

  그런데, 기특법 제16조제2항에 따르면 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 중소기업자가 소유한 공장으로서 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 공장에 대하여는 「농지법」 제32조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 공장증설을 승인할 수 있는바, 이 사안에서는 「농지법」 제32조에 따르면 공장증설이 허용되
지 않지만 기특법 제16조제2항에 따라 공장증설이 허용되는 경우에 적용되는 건폐율의 최대한도는 국토계획법 시행령 제84조제1항제20호에 따라 20퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율인지, 아니면 국토계획법 시행령 제84조제6항에 따라 60퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율인지가 문제될 수 있습니다.

  살피건대, 국토계획법 시행령 제84조제1항제20호에 따르면 농림지역의 건폐율 최대한도는 20퍼센트 이하의 범위에서 도시ㆍ군계획조례가 정하는 비율을 초과할 수 없는 것이 원칙이지만, 같은 조 제6항에서는 그에 대한 예외로서 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 또는 자연환경보전지역에 「농지법」 제32조제1항에 따라 건축할 수 있는 건축물의 경우에는 60퍼센트 이하의 범위에서 도시ㆍ군계획조례로 정하는 비율을 초과할 수 없다고 규정하고 있는바, 국토계획법 시행령 제84조제6항은 같은 조 제1항에서 규정하고 있는 원칙에 대한 예외 또는 특례로서의 성격을 가지고 있으므로 국토계획법 시행령 제84조제6항에 따른 농림지역의 건폐율 규정은 그 문언과 취지에 비추어 제한적으로 해석하는 것이 상당하다고 할 것입니다.

  먼저, 국토계획법령에서 용도지역별로 건폐율 최대한도를 규정하고 있는 조항의 입법연혁 및 취지를 살펴보면, 
종전에 「국토이용관리법」에서는 농림지역의 건폐율 최대한도를 60퍼센트로 규정하고 있었으나, 「도시계획법」과 「국토이용관리법」으로 이원화되어 있던 법률을 통합하여 국토계획법을 제정하면서 농림지역의 훼손을 방지하기 위하여 농림지역에서의 건폐율 최대한도를 20퍼센트 이하로 규정하게 된 것이고, 다만, 농림지역의 경우 대부분 현지 주민생활에 필수적인 시설들이 들어서게 되므로 주민생활에 불편이 없도록 농업ㆍ임업ㆍ어업용 건축물 등에 대하여는 건폐율을 완화할 수 있도록 예외규정을 둔 것으로서〔국토이용및계획에관한법률안 검토보고서(2001년 11월, 건설교통위원회) 참조〕, 그에 따라 국토계획법 시행령 제84조제6항에서는 「농지법」 제32조제1항에 따라 건축할 수 있는 건축물의 경우 건폐율 최대한도를 60퍼센트 이하로 완화하여 규정하고 있는 것입니다.

  따라서, 국토계획법 시행령 제84조제6항에 규정된 “「농지법」 제32조제1항에 따라 건축할 수 있는 건축물의 경우”의 의미는 문언 그대로 「농지법」 제32조제1항에 따라 허용되는 토지이용행위로 인하여 건축할 수 있는 건축물을 의미하는 것이지, 「농지법」 제32조에 따르면 건축할 수 없는 건축물이지만 다른 법에서 「농지법」 제32조에 대한 예외규정을 두어 건축할 수 있게 되는 건축물까지 포함하는 것은 아니라
고 해석하는 것이 법령의 규정체계 및 문언에 비추어 합리적이라고 할 것입니다.

  한편, 기특법 제16조제2항에서는 농업진흥지역의 지정 당시 농업진흥지역 안에 있던 공장(제1호) 또는 2008년 12월 31일 이전에 농업진흥지역과 접하여 설치한 공장으로서 도로ㆍ철도 등으로 모두 둘러싸여 농업진흥지역 밖의 토지에 공장증설이 불가능한 공장(제2호)인 경우에는 「농지법」 제32조에도 불구하고 공장증설을 승인할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 농업진흥구역 내 기존 공장의 증설 불허로 생산 및 경영활동에 지장을 초래하는 등 민원인의 불편을 해소하기 위하여 공장증설에 관한 특례를 규정한 것으로서〔기업활동규제완화에관한특별조치법안 심사보고서(1993년 5월, 상공자원위원회) 참조〕, 이 사안과 같이 기특법에 따른 공장증설에 관한 특례의 적용 대상이 되는 경우라 하더라도 「농지법」 제32조에 따라 허용되는 농업생산ㆍ농지개량 또는 농어민 주민생활에 필수적인 시설의 건축이 아니라면 국토계획법 시행령 제84조제6항에 따른 건폐율 최대한도의 특례가 적용되지 아니한다고 보는 것이 상당하다고 할 것입니다.

  따라서, 「농지법」 제32조에 따르면 공장증설이 허용되지 않지만 기특법 제16조제2항에 따라 공장증설이 허용되는 경우에 적용되는 건폐율의 최대한도는 국토
계획법 시행령 제84조제1항제20호에 따라 20퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율이라고 할 것입니다.