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1. 질의요지

“「지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방자치단체출연 연구원”이 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(2011. 9. 15. 대통령령 제23134호로 일부개정되어 2011. 12. 16. 시행되기 전의 것) 제25조제1항제8호다목에 따른 수의계약의 상대자가 될 수 있는지?

2. 회답

  “「지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방자치단체출연 연구원”은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(2011. 9. 15. 대통령령 제23134호로 일부개정되어 2011. 12. 16. 시행되기 전의 것) 제25조제1항제8호다목에 따른 수의계약의 상대자가 될 수 없다고 할 것입니다. 

3. 이유

  「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제9조제1항에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 하되, 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명(指名)하여 입찰에 부치거나 수의계약(隨意契約)을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 수의계약의 대상범위 및 수의계약상대자의 선정절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 위임하고 있습니다.  

  이에 따라 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(2011. 9. 15. 대통령령 제23134호로 일부개정되어 2011. 12. 16. 시행되기 전의 것) 제25조제1항제8호다목에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약의 목적ㆍ성질 등에 비추어 불가피한 사유가 있는 경우로서 특별법으로 설립된 법인이 해당 법률에서 정한 사업을 운영함으로써 직접 생산하는 물품의 제조ㆍ구매 또는 용역 계약을 하거나 이들에게 직접 물품을 매각 또는 임대하는 경우에는 수의계약에 의할 수 있다고 규정하였고, 동 규정은 대통령령 제23134호로 삭제되었으나, 같은 영 부칙 제4조제1항에서는 2015년 12월 31일까지는 종전의 제25조제1항제8호다목에 따라 수의계약을 체결
할 수 있도록 규정하고 있습니다. 

  그런데, 「지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률」 에 따르면 지방자치단체출연 연구원(이하 “지방연구원”이라 함)이란 지방자치단체 등이 출연(出捐)ㆍ보조하고, 연구를 주된 목적으로 수행하는 연구원을 말하며(제2조), 지방연구원은 법인으로 하는바(제3조), 이 사안에서는 지방연구원이 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(2011. 9. 15. 대통령령 제23134호로 일부개정되어 2011. 12. 16. 시행되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제25조제1항제8호다목에 따른 수의계약의 상대자가 될 수 있는지가 문제될 수 있습니다. 

  살피건대, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에서 계약의 공정, 경제성의 확보 및 참가의 기회균등을 도모하기 위하여 예외적인 경우에 한하여 수의계약에 의할 수 있도록 한 취지에 비추어 볼 때, 수의계약에 의할 수 있는 경우에 관한 규정은 보다 엄격히 해석할 필요가 있다고 할 것입니다.

  특히, 이 사안에서 문제되는 수의계약 요건을 규정하고 있는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제25조제1항제8호다목의 취지는, 법률에 의하여 직접 설립되거나 특별법에 따른 특별한 설립행위가 필요한 법인으로서 국
가의 행정작용 수행체계의 일부로 평가될 수 있는 법인에 대하여는 그 설립목적, 수행기능의 공공성, 국가 또는 지방자치단체의 관리 감독하에 있는 점을 감안하여 지방자치단체의 장이 계약의 목적·성질 등에 비추어 불가피한 사유가 있는 경우 수의계약을 체결할 수 있도록 하는 것(법제처 07-0163,  07-0294 해석례 참조)인바, 

  이에 따라 「지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률」의 규정상 지방연구원이 위 취지에 부합하는 수의계약 상대자인지를 살펴보면, 지방연구원 이사를 시·도지사 등이 임명하고(제8조제3항), 지방자치단체가 필요한 경우 공유재산을 연구원에 무상으로 대부하거나 사용·수익하게 할 수 있으며(제15조), 지방연구원의 사업계획서 등은 시·도지사 등의 승인을 받아야 하는 등(제17조) 지방연구원은 지방자치단체의 관리 감독 하에 있고, 지방자치단체로부터 특별한 지원을 받을 수도 있으나, 지방연구원의 주된 목적은 연구라고만 규정되어 있는 점(제2조), 지방연구원은 연구 및 경영에서 독립성과 자율성이 보장되는 점(제12조제1항) 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 지방연구원의 활동이 곧바로 국가의 행정작용 수행체계의 일부로 평가되기는 어려우며, 따라서 지방연구원은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 
제25조제1항제8호다목에서 수의계약 상대자로 규정한 특별법으로 설립된 법인에 해당하지 않는다고 할 것입니다.

  그리고, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제25조제1항제8호다목에 따르면 수의계약이 허용되기 위해서는  지방자치단체와 체결하려는 계약의 내용이 법인의 설립근거가 되는 법률에서 규정하는 사업범위에 해당하여야 할 것이고, 이를 판단할 수 있으려면 그 전제로서 해당 법률에서 사업범위를 규정하고 있어야 할 것인바, 위 조항에서 규정하고 있는 수의계약의 상대자인지를 판단함에 있어서는 해당 법률에서 사업범위를 규정하고 있는지도 고려되어야 할 것입니다. 

  그런데, 「지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률」 제2조에서는 지방연구원이 “연구를 주된 목적으로 수행”한다고 규정하고 있어서 수의계약이 허용된다면 그 계약의 내용이 물품의 제조·구매계약이 아닌 용역계약일 것이라는 정도만을 짐작할 수 있는 점, 입법목적을 규정하고 있는 같은 법 제1조에서도 지방연구원이 수행하는 사업을 예측할 수 있는 내용을 전혀 규정하고 있지 않으며, 달리 지방연구원의 사업범위를 알 수 있는 규정이 없는 점, 같은 법 제4조제5항의 위임에 따라 지방연구원의 설립절차를 규정하고 있는 같은 법 시행령 제2조에서도 설립허가기준으로서
 목적사업이 구체적이며 실현가능하다고 인정될 것(제4항제1호), 목적사업이 공익을 유지 또는 증진하는 것이라고 인정될 것(제4항제3호)을 규정하고 있을 뿐인 점에 비추어 볼 때, 같은 법 및 같은 법 시행령의 제반규정만으로는 지방연구원이 어떤 분야의 연구를 하는 기관인지, 수의계약이 허용된다면 체결될 계약의 내용이 무엇인지를 예측할 수 없어 지방연구원의 설립근거가 되는 법률에서는 지방연구원의 사업범위를 규정하고 있지 않은 것으로 보입니다.

  따라서, 지방연구원은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제25조제1항제8호다목에 따른 수의계약의 상대자가 될 수 없다고 할 것입니다.