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1. 질의요지

「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제30조제1항제2호 및 제31조제1항에 따라 일반산업단지의 관리권자인 시·도지사로부터 관리업무를 위탁받은 산업단지관리공단이 ‘입주대상업종을 A 업종에서 B 업종으로 변경’하면서 산업단지의 신규입주자에게 기존 A 업종에 대한 양수 또는 임차 등을 제한하는 내용의 산업단지관리기본변경계획을 수립할 수 있는지?

2. 회답

  「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제30조제1항제2호 및 제31조제1항에 따라 일반산업단지의 관리권자인 시·도지사로부터 관리업무를 위탁받은 산업단지관리공단이 ‘입주대상업종을 A 업종에서 B 업종으로 변경’하면서 신규입주자에게 기존 A 업종에 대한 양수 또는 임차 등을 제한하는 내용의 산업단지관리기본변경계획을 수립할 수 있다고 할 것입니다.

3. 이유

  「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산집법”이라 함) 제30조제1항제2호 및 제31조제1항에 따르면 일반산업단지의 관리권자인 시·도지사는 산업단지를 효율적으로 관리하기 위하여 제30조제2항에 따른 관리기관에 관리업무의 전부 또는 일부를 위임 또는 위탁할 수 있고, 같은 법 제33조제1항에 따르면 관리기관은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제6조, 제7조, 제7조의2부터 제7조의4까지 및 제8조에 따라 산업단지가 지정된 경우에는 산업단지로 관리할 필요가 있는 지역에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 산업단지관리기본계획(이하 “관리기본계획”이라 함)을 수립하여야 하는데, 이 경우 관리권자로부터 관리업무를 위임 또는 위탁받은 관리기관은 관리기본계획(변경계획을 포함함)에 관하여 관리권자의 승인을 받아야 하며, 산집법 제33조제4항에 따르면 관리기관·관리권자 또는 시·도지사는 관리기본계획을 수립하거나 승인한 경우에는 이를 고시하여야 하는바,  이 사안에서는 산집법 제30조제1항제2호 및 제31조제1항에 따라 일반산업단지의 관리권자인 시·도지사로부터 관리업무를 위탁받은 관리기관인 산업단지관리공단이 관리기본변경계획을 수립하고 시·도지사가 승인 및 고시함에 있어 ‘입주대상업종을 A 업종에서 B 업종으로 변경’하면서 신규입주자에게 기존
 A 업종에 대한 양수 또는 임차 등을 제한하는 내용의 산업단지관리기본변경계획을 수립할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.

  먼저, 법문언상 산집법 제33조제5항에 따르면 관리기본계획에는 “입주대상업종 및 입주기업체의 자격에 관한 사항”(제2호) 및 “그 밖에 산업단지의 관리를 위하여 필요한 사항”(제6호)을 포함하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제15호에 따르면 “산업단지의 관리”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것으로서 대통령령으로 정하는 업무를 말한다고 규정하면서, 가목에서 산업단지의 용지 및 시설의 매각·임대 및 사후관리를 규정하고 있음에 비추어 볼 때, 이 사안에서와 같이 입주대상업종을 A 업종에서 B 업종으로 변경한다는 내용은 산집법 제33조제5항제2호에 따른 “입주대상업종”에 관한 사항에 해당하는 것으로 보이며, 입주대상업종을 변경함에 따라 기존 입주대상 업종의 처리에 대해 신규입주자에게 기존 A 업종에 대한 양수 또는 임차 등을 제한하는 내용은 입주대상업종을 변경함에 따른 기존 입주대상업종시설의 매각·임대 또는 사후관리에 관한 사항으로서 산집법 제33조제5항제6호에 따른 “산업단지의 관리를 위하여 필요한 사항”에 해당한다고 보이므로, 산업단지의 관리기관은 입주대상업종을 A 업종에서 B 업종으로 변경하고, 신규입
주자에게 기존 A 업종에 대한 양수 또는 임차 등을 제한하는 내용의 관리기본변경계획을 수립할 수 있다고 할 것입니다. 

  이에 대해서 산집법 제39조에서는 이 사안과 같이 입주대상업종 변경시 신규입주자에게 기존 A 업종의 양수 또는 임차를 제한함으로써 결과적으로 기존 A 업종의 입주자의 양도 등을 제한할 수 있는 것을 예정하고 있지 않으므로 이는 법률에 근거 없는 재산권 제한 또는 침해에 해당한다는 주장이 있을 수 있으나, 산집법은 산업의 집적을 활성화하고 공장의 원활한 설립을 지원하며 산업입지 및 산업단지를 체계적으로 관리함으로써 지속적인 산업발전 및 균형 있는 지역발전을 통하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 산집법 제33조제1항에 따르면 산업단지관리공단이 일반산업단지의 관리권자인 시·도지사로부터 해당 산업단지의 관리업무를 위탁받은 경우, 관리기관인 산업단지관리공단은 관리기본(변경)계획을 수립하여 행정기관인 시·도지사의 승인을 받아야 하는 점, 관리기본(변경)계획에는 입주대상업종에 관한 사항을 정할 수 있는 점, 이 사안의 경우 승인된 관리기본(변경)계획은 관리권자인 시·도지사가 고시한 점에 비추어 볼 때, 산집법 제33조제1항에 따른 관리기본(변경)계획은 행정주체인 시·도지사 및 그 수탁기관인 산
업단지관리공단이 지속적인 산업발전 및 균형있는 발전이라는 목적을 달성하기 위한 수단들을 조정하고 종합화하는 행정계획적인 성격을 갖는다고 할 것입니다.

  즉, 산집법 제33조제1항 및 제5항에 따라 관리기본(변경)계획의 수립권한을 가지고 있는 산업단지관리공단이 입주대상업종을 지정 또는 변경하는 것은 산업구조 변화유도 등 특정한 목표를 달성하기 위한 것인바, 구체적으로 해당 산업단지의 입주대상업종을 변경하면서 기존 업종에 대한 사후조치를 정하는 내용을 포함하여 행정계획적인 성격을 갖는 관리기본(변경)계획을 입안·수립함에 있어서 기존 업종을 어느 정도 보호할지에 대해 재량을 가진다고 할 것이므로, 산업단지관리공단이 ‘입주대상업종을 A 업종에서 B 업종으로 변경’하면서 기존 A 업종 입주자에 대해 계속적으로 영업 또는 상속을 보장하되, 제3자가 기존 A 업종을 양도받아 계속 영업하는 것은 업종변경의 취지에 따라 제한하기 위해 신규입주자에게 기존 A 업종에 대한 양수 또는 임차 등을 제한하는 내용의 산업단지관리기본변경계획을 수립할 수 있다고 보여집니다. 

  다만, 여기서 계획의 입안자가 가지는 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교
량하여야 한다는 제한이 있으므로(대법원 2007. 4. 12. 선고  2005두1893 판결 참조), 이 사안에서와 같이 산업단지관리공단이 ‘입주대상업종을 A 업종에서 B 업종으로 변경’하면서 신규입주자에게 기존 A 업종에 대한 양수 또는 임차 등을 제한하는 내용의 산업단지관리기본변경계획을 한 것이 구체적으로 기존 A 업종 사업자의 영업양도의 자유를 제한함에 있어 정당성 또는 객관성을 결여하였다거나 신뢰이익을 침해하는 위법성이 있는지 여부는 별론으로서 구체적 사실관계를 종합적으로 판단하여야 할 것입니다. 

  따라서, 산집법 제30조제1항제2호 및 제31조제1항에 따라 일반산업단지의 관리권자인 시·도지사로부터 관리업무를 위탁받은 산업단지관리공단이 ‘입주대상업종을 A 업종에서 B 업종으로 변경’하면서 신규입주자에게 기존 A 업종에 대한 양수 또는 임차 등을 제한하는 내용의 산업단지관리기본변경계획을 수립할 수 있다고 할 것입니다.