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1. 질의요지

「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제17조제7항에 따르면 같은 조 제6항에 따라 지방자치단체 간 통합 권고안에 관하여 주민투표를 실시하는 경우에는 「주민투표법」 제8조에 따라 주민투표를 실시한 것으로 보는데, 「주민투표법」 제8조제4항에 따르면 같은 조 제1항에 따른 주민투표에 관하여는 주민투표결과의 확정에 관한 같은 법 제24조제1항을 적용하지 아니하는바, 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제17조제6항에 따라 지방자치단체 간 통합 권고안에 관하여 주민투표를 실시하는 경우 「주민투표법」 제24조제1항이 적용되는지?

2. 회답

  「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제17조제6항에 따라 지방자치단체 간 통합 권고안에 관하여 주민투표를 실시하는 경우 「주민투표법」 제24조제1항은 적용되지 않는다고 할 것입니다.

3. 이유

  「지방행정체제 개편에 관한 특별법」(이하 “특별법”이라 함) 제17조제5항 및 제6항에서 행정안전부장관은 시·군·구 통합방안에 따라 지방자치단체 간 통합을 해당 지방자치단체의 장에게 권고할 수 있고, 지방자치단체 간 통합 권고안에 관하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 다만, 행정안전부장관이 필요하다고 인정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표를 요구하여 실시한 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있어, 지방자치단체 간 통합 권고안에 관하여 지방의회의 의견을 듣는 대신 주민투표가 실시될 수 있음을 알 수 있습니다.

  한편, 특별법 제17조제7항에 따르면 같은 조 제6항에 따라 주민투표를 실시하는 경우에는 「주민투표법」 제8조에 따라 주민투표를 실시한 것으로 보는바, 「주민투표법」 제8조제1항에 따르면 중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치(廢置)·분합(分合) 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있고, 같은 법 제24조제1항에서는 주민투표결과의 확정에 관하여 규정하고 있는데, 「주민투표법」 제8조제4항에서는 같은 조 제1항에 따른 주민투표에 관하여는 같은 법 제24조제1항을 적용하지 아니한다고 규정하고 있어, 특별법 제17조
제6항에 따라 지방자치단체 간 통합 권고안에 관하여 주민투표를 실시하는 경우 「주민투표법」 제24조제1항이 적용되는지가 문제될 수 있습니다.

  먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데, 특별법 제17조제7항에서는 같은 조 제6항에 따른 주민투표를 「주민투표법」 제8조에 따른 주민투표를 실시한 것으로 본다고 규정하고 있고, 「주민투표법」 제8조제4항에서는 같은 조 제1항에 따른 주민투표에 관하여는 같은 법 제24조제1항을 적용하지 않는다고 명문으로 규정하고 있는바, 특별법에서 「주민투표법」 제8조에 따른 주민투표를 실시한 것으로 본다는 규정 외에 같은 법 제24조제1항은 적용된다는 취지의 규정을 별도로 두고 있지 않은 이상, 문언상 특별법 제17조제6항에 따른 주민투표에도 투표결과확정에 관한 「주민투표법」 제24조제1항이 적용되지 않는다고 보는 것이 타당할 것입니다.

  또한, 특별법 제17조제6항 본문의 내용은 “해당 지방의회의 의견을 들어야 한다”는 문언상 행정안전부장관이 지방자치단체 간 통합 권고안에 대하여 지방의회의 의견을 듣는 절차를 마련한 것이지 지방의회의 의견에 따라 해당 지방자치단체의 통합을 확정하려는 것이 아니라고 할
 것이므로, 같은 항 단서에 따라 지방의회의 의견을 듣는 절차에 갈음하여 실시하는 주민투표 역시 그 결과에 따라 해당 지방자치단체의 통합을 확정하려는 것이 아니라고 보는 것이 합리적일 것입니다.

  더욱이, 특별법 제17조제1항부터 제4항까지의 규정에서는 지방행정체제 개편추진위원회가 마련한 시·군·구 통합방안은 같은 법 제9조에 따른 지방행정체제 개편에 관한 종합적인 기본계획에 포함되어 대통령 및 국회에 보고되어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조에 따르면 국회는 그 기본계획을 토대로 지방행정체제 개편 관련 법률을 제정 또는 개정하게 되는바, 특별법에 따른 지방자치단체의 통합은 최종적으로 국회에서의 입법절차를 거쳐 확정되는 것이지 같은 법 제17조제6항 단서에 따른 주민투표의 결과로 확정되는 것이 아님이 분명하다고 할 것입니다.

  따라서, 특별법 제17조제6항에 따라 지방자치단체 간 통합 권고안에 관하여 주민투표를 실시하는 경우에 「주민투표법」 제24조제1항은 적용되지 않는다고 할 것입니다.