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1. 질의요지

구 「식품위생법 시행규칙」(2005. 10. 17. 보건복지부령 제333호로 개정되어 시행된 것을 말하며, 이하 ‘구 식품위생법 시행규칙’이라 함) 제40조 및 별표 12 제10호는 식품 및 식품첨가물 제조·가공영업자의 준수사항으로 “수돗물이 아닌 지하수 등을 먹는물 또는 식품의 제조·가공 등에 사용하는 때에는 구 「먹는물관리법」(2005. 3. 31. 법률 제7463호로 개정되어 2005. 10. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 ‘구 먹는물관리법’이라 함) 제35조의 규정에 의한 먹는물 수질검사기관에서 1년(음료류 등 마시는 용도의 식품인 경우에는 6월)마다 같은 법 제5조의 규정에 의한 먹는물의 수질기준에 따라 검사를 받아 마시기에 적합하다고 인정된 물을 사용하여야 한다”고 규정하고 있는바, 

 가. 구 「먹는물 수질기준 및 검사 등에 관한 규칙」(2005. 7. 22. 환경부령 제179호로 개정되어 시행된 것을 말하며, 이하 ‘구 먹는물수질검사규칙’이라 함) 제3조제2항 및 별지 제2호서식의 먹는물 수질검사성적서 규정에 의거, 구 먹는물관리법 제5조에 따른 먹는물의 수질기준에 따라 검사를 받아 마시기에 적합하다고 인정된 물에 대해 발급되는 수질검사성적서의 범주에 참고용 수질검사성적서〔「강원도보건환경연구원의 시험·연구 등에 관한 
조례 시행규칙」(2006. 9. 29. 강원도규칙 제2748호로 일부개정되어 같은 날 시행되기 전의 것) 별지 제3호서식에 따라 의뢰인이 지참한 시료로 검사하여 참고용으로 발급하는 것을 말하며, 이하 ‘참고용 수질검사성적서’라 함〕가 포함되는지?

 나. 구 먹는물관리법에 따른 먹는물에 해당되지 않는 물(지하수를 전기분해한 물과 축산폐수, 인체에 치명적으로 해롭게 오염된 공장폐수 등을 정수처리한 물)이 수치상 같은 법에 따른 먹는물의 수질기준에 적합하다면, 같은 법 제5조에 따른 먹는물의 수질기준에 따라 검사를 받아 마시기에 적합하다고 인정된 물의 범주에 포함되어 식품의 제조용수로 사용할 수 있는지?

2. 회답

가. 질의 가에 대하여 

  참고용 수질검사성적서가 구 먹는물수질검사규칙에서 정한 검사의 기준 및 절차에 따라 수질검사를 하여 그 결과를 기록한 서면에 해당한다면, 행정기관에서 행정목적 달성을 위하여 참고용 수질검사성적서를 활용할 것인지의 여부는 별론으로 하고, 검체채취 방법으로 지참시료 또는 검사자 현장채취로 구분하던 구 먹는물관리법령 아래에서는 구 먹는물관리법 제5조에 따른 먹는물의 수질기준에 따라 검사를 받아 마시기에 적합하다고 인정된 물에 대해 발급되는 수질검사성적서의 범주에 포함될 수 있다고 할 것입니다.

나. 질의 나에 대하여

  지하수를 전기분해한 물이 구 먹는물관리법 제5조의 규정에 의한 먹는물의 수질기준에 따라 검사를 받아 마시기에 적합하다고 인정된 경우에는 식품의 제조용수로 사용할 수 있다고 할 것이나, 축산폐수, 인체에 치명적으로 해롭게 오염된 공장폐수 등을 정수처리 한 물이 먹는물의 수질기준에 적합한 경우에 식품의 제조용수로 사용할 수 있는 물에 해당되는지는 정수처리기술의 발달 정도, 그 물의 오염 정도 등에 따라 개별적으로 판단하여야 하고, 일률적으로 규범적 해석을 하기는 어렵다고 할 것입니다.

3. 이유

가. 질의 가에 대하여 

  구 식품위생법 시행규칙 제40조 및 별표 12 제10호에서, 구 먹는물관리법 제35조의 규정에 따른 먹는물 수질검사기관에서 같은 법 제5조의 규정에 따른 먹는물의 수질기준에 따라 정기적으로 검사를 받도록 하고 있는데, 구 먹는물관리법의 위임에 따른 구 먹는물수질검사규칙 제3조의 내용을 보면, 수질검사를 받으려는 자는 먹는물 수질검사기관에게 수질검사신청서를 제출하고(제1항), 먹는물 수질검사기관이 수질검사를 실시하면 수질검사성적서를 교부하도록 하고 있는바, 수질검사를 받으려는 자가 수질검사전문기관에게 검사를 신청하고 수질검사기관이 이에 대한 검사의 결과를 확인시켜주기 위하여 수질검사성적서 등을 교부하는 것은 수질검사에 있어서 보편적으로 적용될 수 있는 절차로서, 구 식품위생법 시행규칙 제40조 및 별표 12 제10호의 수질검사와 관련하여 구 먹는물수질검사규칙 제3조를 배제할 특별한 이유는 없다고 할 것이므로, 구 먹는물수질검사규칙 제3조제2항에 따른 수질검사성적서는 구 식품위생법 시행규칙 제40조 및 별표 12 제10호에 따른 수질검사시에도 교부되어야 한다고 할 것이고, 구 먹는물수질검사규칙 별지 제1호 서식에 따르면 “수질검사신청서”의 작성요령에 검체채취방법으로 “지참시료” 또는 “검사자 현장채취”로 구분하여
 기재하도록 하면서, 처리 절차로서 “검사자 현장채취”인 경우에는 신청인이 수질검사기관에게 수질검사를 신청하면 수질검사기관에서 접수, 검체를 채취하고 검사하도록 하고 있고, “지참시료”의 경우에는 접수 후 바로 검사를 하도록 하고 있는 점, 2011. 3. 23. 「먹는물관리법」을 개정하면서 “시료의 채취 및 검사”는 검사기관의 기술 인력이 직접 실시하도록 하여(「먹는물관리법」 제43조제10항, 같은 법 시행규칙 제36조의2 및 별표 8의2제3호) 기존에 지참시료와 검사자 현장채취로 검사채취방법이 구분되어 있어 지참시료의 경우에 검사결과의 신뢰성의 문제가 제기될 수 있던 여지를 보완하고 있다는 점에 비추어 볼 때, 구 먹는물관리법령에서는 의뢰인이 지참한 시료에 대한 수질검사를 신청하면 수질검사기관이 수질검사를 실시하고 그 검사결과를 기재한 수질검사성적서도 교부될 수 있었음을 알 수 있습니다(법제처 2011. 12. 22. 회신 11-0652 해석례 참조).

  그런데 구 식품위생법 시행규칙 별표 12의 제10호에서 구 먹는물관리법에 따른 수질검사기관에서 마시기에 적합하다고 인정하는 경우, 이를 제조용수로 사용할 수 있도록 한 것은 위와 같은 수질검사기관의 전문성 및 신뢰성에 기초하여 제조용수로 사용되는 물이 마시기에 적합한 것인지를 판단하는
 것에 근본 취지가 있는 것이고, 구 「사무관리규정」(2005. 3. 24. 대통령령 제18746호로 개정되어 같은 날 시행된 것) 제70조에서 행정기관에서 장기간에 걸쳐 반복적으로 사용하는 문서로서 정형화할 수 있는 문서는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 서식으로 정하여 사용한다고 규정하고 있는 점을 고려하면 행정법규에서 규정하는 서식은 행정의 편의를 위하여 정하는 것이라고 볼 수 있는바, 행정기관에서 발급하는 서식의 법적 성격을 감안할 때 행정기관에서 발급한 특정 서식이 법령에서 서식으로 정하도록 한 규정취지에 부합하고, 그 실질적인 내용에서 법령이 요구하는 내용을 포함하고 있는 경우에도 단지 그 서식이 법령에서 규정하고 있는 서식과 양식이 일부 다르다는 이유만으로 일의적으로 모두 그 효력이 없다고는 할 수 없을 것이고, 그렇다면 구 먹는물관리법상 수질검사기관의 하나인 시·도 보건환경위원회가 수질검사 절차에 따라 발급하는 서식도 해당 위원회의 사무처리를 위한 조례에 그 근거를 두고 작성되었고, 구 먹는물수질검사규칙에서 정한 검사의 기준 및 절차에 따른 수질검사를 하여 그 결과를 기록하여 발급한 참고용 수질검사성적서라면, 검체채취 방법으로 지참시료 또는 검사자 현장채취로 구분하던 구 먹는물관리법령 아래에서는 구 먹는물수질검사규칙에 따른 수
질검사성적서의 범주에 포함될 수 있다고 할 것입니다.

  다만, 행정기관에서 행정목적 달성을 위하여 참고용 수질검사성적서를 활용할 것인지 여부는 관계법령의 규정형식이나 문언, 참고용 수질검사성적서의 발급에 사용된 검체, 검체의 채취방법, 시험검사기관의 검사방법과 절차 등을 고려하여 개별적으로 판단하여야 할 사항이라 할 것입니다.

  따라서 참고용 수질검사성적서가 구 먹는물수질검사규칙에서 정한 검사의 기준 및 절차에 따라 수질검사를 하여 그 결과를 기록한 서면에 해당한다면, 행정기관에서 행정목적 달성을 위하여 참고용 수질검사성적서를 활용할 것인지의 여부는 별론으로 하고, 검체채취 방법으로 지참시료 또는 검사자 현장채취로 구분하던 구 먹는물관리법령 아래에서는 구 먹는물관리법 제5조에 따른 먹는물의 수질기준에 따라 검사를 받아 마시기에 적합하다고 인정된 물에 대해 발급되는 수질검사성적서의 범주에 포함될 수 있다고 할 것입니다.

나. 질의 나에 대하여

  먼저, 지하수를 전기분해한 물에 대하여 살펴보면, 구 식품위생법 시행규칙 제40조 및 별표 12 제10호에서는 지하수 등을 먹는물 또는 식품의 제조·가공 등에 사용하는 때에는 구 먹는물관리법 제35조의 규정에 의한 먹는물 수질검사기관에서 같은 법 제5조의 규정에 의한 먹는물의 수질
기준에 따라 검사를 받아 마시기에 적합하다고 인정된 물을 사용하여야 한다고 규정하여, 지하수의 경우 먹는물 수질기준에 적합한 것을 전제로 식품의 제조 등에 사용될 수 있음을 예정을 하고 있는 점, 지하수는 지하의 지층이나 암석 사이의 빈틈을 채우고 있거나 흐르는 물로서 자연 상태의 물을 말하는데(「지하수법」 제2조제1호), 구 먹는물관리법상 먹는물이나 먹는 샘물도 자연상태의 물을 적합하게 처리한 물을 포함하고 있는 점에 비추어 볼 때, 지하수를 전기분해한 물에 대하여 구 먹는물관리법령에 따른 먹는물의 수질기준에 따라 검사를 받아 마시기에 적합하다고 인정된 경우에는 식품의 제조용수로 사용할 수 있다고 보아야 할 것입니다(법제처 2007. 1. 22. 회신 06-0361 해석례 참조).

  다음으로, 축산폐수, 인체에 치명적으로 해롭게 오염된 공장폐수(이하 “축산폐수 등”이라 함) 등을 정수처리한 물에 대하여 살펴보면, 구 식품위생법 시행규칙 별표 12의 제10호에 따르면 수돗물이 아닌 지하수 등을 식품의 제조·가공 등에 사용하는 때에는 구 먹는물관리법 제5조에 따른 먹는물의 수질기준에 따라 검사를 받아 마시기에 적합하다고 인정된 물로 규정함으로써 그 수원(水源)에 대해서는 지하수를 예시하고 있지만, 그 외의 것에 대해서 특별히 제한하고 있지 
않고, 그 처리방법에 대하여도 별도의 규정을 두고 있지 아니하므로, 문언상 축산폐수 등을 정수처리한 물도 그 물에 대한 수질검사 결과 마시기에 적합하다고 인정된다면 식품의 제조용수로 사용할 수 있다고 볼 여지가 있으나, 일반적으로 법령의 규정에서 하나 내지 수개의 예시사항을 열거하고, 그 뒤에 “등”이 사용된 경우에는 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한, 그 “등”에 포함되는 사항은 예시사항과 그 규범적 가치에 있어서 그에 준하는 성질을 가지는 것이라고 해석함이 상당하다고 할 것인바, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제4호에 따르면, "폐수"라 함은 물에 액체성 또는 고체성의 수질오염물질이 혼입되어 그대로 사용할 수 없는 물을 말한다고 하고, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제2조제2호에 따르면 "가축분뇨"라 함은 가축이 배설하는 분(糞)·요(尿) 및 가축사육과정에서 사용된 물 등이 분·요에 섞인 것을 말한다고 하고 있는 점 등에 비추어 보면, 축산폐수 등은 규범적 가치에 있어 지하수에 준하는 성질을 가지는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.

  그럼에도 불구하고 문언상 지하수 외의 것에 대하여 한정한 바가 없고 정수처리기술의 발달 정도에 따라 축산폐수 등을 마시기에 적합하도록 정수처리 할 여지도 있다고 보이는
바, 그렇다면 축산폐수 등을 정수처리한 물이 먹는물의 수질기준에 적합한 경우에 식품의 제조용수로 사용할 수 있는 물에 해당되는지는 정수처리기술의 발달 정도, 그 물의 오염 정도 등에 따라 개별적으로 판단하여야 하고, 일률적으로 규범적 해석을 하기는 어렵다고 할 것입니다.

  따라서 지하수를 전기분해한 물이 구 먹는물관리법 제5조의 규정에 의한 먹는물의 수질기준에 따라 검사를 받아 마시기에 적합하다고 인정된 경우에는 식품의 제조용수로 사용할 수 있다고 할 것이나, 축산폐수 등을 정수처리한 물이 먹는물의 수질기준에 적합한 경우에 식품의 제조용수로 사용할 수 있는 물에 해당되는지는 정수처리기술의 발달 정도, 그 물의 오염 정도 등에 따라 개별적으로 판단하여야 하고, 일률적으로 규범적 해석을 하기는 어렵다고 할 것입니다.