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1. 질의요지

신규로 개설되는 철도노선(신규로 건설되는 철도구간을 운행하거나 신규로 건설되는 철도구간과 기존의 철도구간을 함께 운행하는 철도노선을 말함)에 대하여 「철도사업법」 제5조에 따라 철도공사 외의 자가 철도사업 면허를 받아 「철도산업발전 기본법」 제3조제10호에 따른 철도운영자가 될 수 있는지?

2. 회답

  신규로 개설되는 철도노선(신규로 건설되는 철도구간을 운행하거나 신규로 건설되는 철도구간과 기존의 철도구간을 함께 운행하는 철도노선을 말함)에 대하여 「철도사업법」 제5조에 따라 철도공사 외의 자가 철도사업 면허를 받아 「철도산업발전 기본법」 제3조제10호에 따른 철도운영자가 될 수 있다고 할 것입니다.

3. 이유

  「철도산업발전 기본법」(이하 “기본법”이라 함)은 철도산업의 경쟁력을 높이고 발전기반을 조성함으로써 철도산업의 효율성 및 공익성의 향상과 국민경제의 보전에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서, 같은 법 제3조제3호 및 제10호에 따르면, “철도운영”이라 함은 철도와 관련된 철도 여객 및 화물 운송, 철도차량의 정비 및 열차의 운행관리, 철도시설·철도차량 및 철도부지 등을 활용한 부대사업개발 및 서비스의 어느 하나에 해당하는 것을 말하고, “철도운영자”라 함은 같은 법 제21조제3항의 규정에 의하여 설립된 한국철도공사 등 철도운영에 관한 업무를 수행하는 자를 말한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 기본법 제17조에서는 철도산업구조개혁의 기본방향으로 국가는 철도산업의 경쟁력을 강화하고 발전기반을 조성하기 위하여 철도시설 부문과 철도운영 부문을 분리하는 철도산업의 구조개혁을 추진하도록 규정하면서, 같은 법 제20조에서는 철도시설은 국가가 소유하는 것을 원칙으로 하고, 국가는 철도시설 관련업무를 체계적이고 효율적으로 추진하기 위하여 그 집행조직으로서 철도청 및 고속철도건설공단의 관련 조직을 통·폐합하여 특별법에 의하여 한국철도시설공단을 설립한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제21조에서는 철도운영 관련사업은 시장경제원리에 따라 국가 외의 자가
 영위하는 것을 원칙으로 하고, 국가는 철도운영 관련사업을 효율적으로 경영하기 위하여 철도청 및 고속철도건설공단의 관련조직을 전환하여 특별법에 의하여 한국철도공사(이하 “철도공사”라 함)를 설립하도록 규정하고 있습니다.

  한편, 「철도사업법」(이하 “사업법”이라 함)은 기본법의 제정에 따른 철도산업구조개혁으로 철도산업이 철도시설부문과 운영부문으로 분리되고, 고속철도의 개통, 철도이용자 요구의 다변화 등 철도서비스시장의 여건이 변화됨에 따라, 이에 대응하여 철도사업을 효율적으로 관리하고 철도산업의 건전한 발전기반을 구축하는데 필요한 사항을 정하기 위해 제정되었는바(2004. 11. 철도사업법안 국회 검토보고), 같은 법 제2조제6호에 따르면, “철도사업”이란 다른 사람의 수요에 응하여 철도차량을 사용하여 유상(有償)으로 여객이나 화물을 운송하는 사업을 말하고, 같은 조 제8호에 따르면, “철도사업자”란 「한국철도공사법」에 따라 설립된 철도공사 및 같은 법 제5조에 따라 철도사업 면허를 받은 자를 말한다고 규정하고 있습니다.

  그런데, 사업법 제5조 및 같은 법 시행규칙 제3조에 따르면, 철도사업을 경영하려는 자는 국토해양부장관의 면허를 받아야 하고, 면허를 받으려는 자는 운행구간의 기점·종점·정차역 등의 사항이 포함된 사업계획서 등을
 첨부한 철도사업면허신청서를 국토해양부장관에게 제출하여야 하며, 국토해양부장관은 면허신청을 받은 경우에는 같은 법 제6조, 같은 법 시행규칙 제4조 및 별표 1에 따른 면허기준에의 적합 여부, 같은 법 제7조 각 호의 규정에 의한 결격사유의 유무 및 사업계획서의 타당성 여부 등을 종합적으로 심사하여 신청인에게 철도사업의 면허를 하기로 결정한 경우에는 신청인에게 철도사업면허증을 교부하도록 되어 있으므로, 국토해양부장관은 사업법 제5조에 따라 철도공사 외의 자에게 철도사업의 면허를 할 수 있고, 철도사업 면허를 받은 자는 같은 법 제2조제8호에 따른 철도사업자로서 같은 조 제6호에 따른 철도사업, 즉, “여객이나 화물을 운송”하는 “철도운영에 관한 업무를 수행”하는 자인 기본법 제3조제10호에 따른 철도운영자가 될 수 있다고 할 것입니다.

  한편, 기본법 제34조 및 같은 법 시행령 제48조에 따르면 철도시설관리자와 철도운영자는 철도서비스를 제공하고 있는 노선 또는 역에 대하여 철도의 경영개선을 위한 적절한 조치를 취하였음에도 불구하고 수지균형의 확보가 극히 곤란하여 경영상 어려움이 발생한 경우 등 일정한 사유가 있는 경우에는 국토해양부장관의 승인을 얻어 특정노선 및 역의 폐지와 관련 철도서비스의 제한 또는 중지 등 필요한 조치를 취할 수 있
고, 국토해양부장관은 철도운영자가 제한 또는 중지하고자 하는 특정 노선 및 역에 관한 철도서비스를 새로운 철도운영자로 하여금 제공하게 하는 것이 타당하다고 인정하는 때에는 신규운영자를 선정할 수 있는 규정을 두고 있는바, 이에 따라 철도공사가 특정노선의 폐지 신청을 하는 경우에 한하여 국토해양부장관이 해당 노선에 대한 신규운영자 선정 및 사업법 제5조에 따른 새로운 철도사업자 선정이 가능하고 그 외에는 신규운영자 선정을 할 수 없다는 주장이 있을 수 있으나,

  기본법 제34조 및 같은 법 시행령 제48조에 따라 특정노선 폐지 등에 따른 신규운영자 선정 규정을 둔 취지는 특정 노선 및 역을 폐지하거나 철도서비스를 제한·중지하는 경우 새로운 철도운영자를 선정할 수 있도록 하여 철도서비스를 제공하는 등 공익적 기능이 중단되지 않도록 하기 위한 것이므로, 이러한 규정이 특정 노선 및 역을 폐지하는 경우 외에는 신규운영자를 선정할 수 없다는 취지로 해석된다고 할 수는 없을 것이고, 오히려 폐지된 기존 철도노선에 대해서도 철도공사 외의 자가 신규운영자로 선정되어 철도운영자가 될 수 있다고 보입니다.

  뿐만 아니라, 기본법 제3조제10호에서 철도운영자를 “한국철도공사 등 철도운영에 관한 업무를 수행하는 자”라고 정의하고 있으므로 문리해석상 철도
공사 외의 자도 철도운영에 관한 업무를 수행하는 경우에는 철도운영자가 될 수 있다고 해석되고, 같은 법 제21조제1항에서는 철도산업의 구조개혁을 추진함에 있어서 철도운영 관련사업은 시장경제원리에 따라 국가 외의 자가 영위함을 원칙으로 하고 있으며, 같은 조 제2항에서 국토해양부장관은 철도운영부문의 경쟁력 강화, 공정한 경쟁 여건의 조성 등에 대한 시책을 수립·시행하도록 규정하고 있는 점, 사업법 제2조제8호에서 철도사업자를 “철도공사 및 제5조에 따라 철도사업 면허를 받은 자”를 말한다고 하여 복수의 사업자를 허용하고 있고, 같은 법 제13조 또는 제14조에 따라 철도사업자가 다른 철도사업자와 공동운수협정을 체결하거나 변경하려는 경우 또는 철도사업자가 그 철도사업을 양도·양수하려는 경우에는 국토해양부장관의 인가를 받도록 하고 있는 점, 같은 법 제18조에서 철도사업자는 철도사업에 사용되는 철도차량에 철도사업자의 명칭 등을 표시하도록 하고, 같은 법 제23조에서 철도사업자는 타인에게 명의 대여를 할 수 없으며, 같은 법 제26조에서 국토해양부장관은 철도사업자가 제공하는 철도서비스에 대하여 적정한 철도서비스 기준을 정하고 그에 따라 철도서비스의 품질을 평가하도록 하며, 같은 법 제31조에서철도사업자가 선로 및 공동사용시설의 공동 활용에 관한 요청을 
하는 경우 협정을 체결하여 이용할 수 있도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 비록 철도운영 관련사업을 효율적으로 경영하기 위해 철도공사를 설립하고 있지만, 원칙적으로 철도운영 관련사업은 시장경제 원리에 따른 경쟁을 허용하는 것으로 해석되므로, 철도공사가 독점적으로 철도운영에 관한 업무를 수행하는 것으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.

  그리고, 기본법이 제정되는 과정에서 당초 정부안과 달리 철도운영부문의 공공성을 강화하기 위하여 주식회사 형태의 철도운영회사를 설립하도록 하던 것을 공사화하고 정부지분의 민간매각 및 민간위탁 등 민영화 관련조항을 삭제한 것이 철도운영에 대한 민간참여를 허용하지 않고 철도공사가 철도운영을 우선적으로 할 수 있게 한 취지라는 의견도 있을 수 있으나, 위와 같은 공사화나 민영화 관련조항 삭제는 기본법이 제정되는 과정에서 철도산업구조개혁에 대한 정책기조의 변화와 철도노사 합의 등 주위여건 변화를 반영한 데 기인한 것으로, 이것만으로는 해당 법령이 철도공사에게 철도운영에 대한 독점권을 부여하려는 취지라고 해석할 수는 없다 할 것이고, 만일 그렇게 해석한다면 이는 철도산업의 경쟁력을 높이고 발전기반을 조성함으로써 철도산업의 효율성 및 공익성의 향상과 국민경제의 발전에 이바지하고자 하는 기본법의 입법취지에도 부합하지 
않는다고 할 것입니다.

  따라서, 신규로 개설되는 철도노선(신규로 건설되는 철도구간을 운행하거나 신규로 건설되는 철도구간과 기존의 철도구간을 함께 운행하는 철도노선을 말함)에 대하여 사업법 제5조에 따라 철도공사 외의 자가 철도사업 면허를 받아 기본법 제3조제10호에 따른 철도운영자가 될 수 있다고 할 것입니다.