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1. 질의요지

「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 제37조에 따른 임상도의 제작이 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제2조제3호가목에 따른 공공측량에 해당한다면, 임상도의 제작과 관련된 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법령의 관련 규정이 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제3조에 따른 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당하여 임상도 제작 시 같은 법 제17조 및 제18조에 따른 공공측량에 필요한 절차를 거치지 않아도 되는지?

2. 회답

  「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 제37조에 따른 임상도의 제작이 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제2조제3호가목에 따른 공공측량에 해당한다면, 임상도의 제작과 관련된 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법령의 관련 규정이 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제3조에 따른 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당하지 않으므로 임상도 제작 시 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제17조 및 제18조에 따른 공공측량에 필요한 절차를 거쳐야 할 것입니다.

3. 이유

  「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 제37조에 따른 임상도란 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 “산림자원법”이라 함) 제32조 및 같은 법 시행규칙 제36조에 따라 산림청장과 시ㆍ도지사가 임목자원, 초본 및 관목 등 산림식생 등의 산림자원을 매년 정기적으로 조사하고 그 조사결과를 바탕으로 산림청장이 국립산림과학원장이 작성하도록 하는 것으로서(제37조제1항), 임상도는 2만 5천분의 1이상의 지도로 작성하여야 하며, 임상도의 작성방법 그 밖의 필요한 사항은 산림청장이 정하도록 하고 있습니다(제37조제2항).

  한편, 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」(이하 “측량수로법”이라 함) 제17조 및 제18조에서는 공공측량시행자가 공공측량을 하려면 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 미리 공공측량 작업계획서를 국토해양부장관에게 제출하고, 공공측량성과를 얻은 경우에는 지체 없이 그 사본을 국토해양부장관에게 제출하도록 하는 등 공공측량에 필요한 절차를 규정하고 있는데, 이들 규정은 측량의 주무관청인 국토해양부장관으로 하여금 공공측량의 작업계획이나 성과를 심사하도록 함으로써 공공측량의 중복을 피하고 그 정확성을 담보하기 위한 것으로, 공공측량시행자가 공공측량을 실시하는 경우 원칙적으로 위 규정에 따른 절차에 따라야 한다
고 할 것입니다.

  그런데, 측량수로법 제3조에서는 “측량 및 수로조사와 지적공부의 작성 및 관리에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 따른다”고 규정하고 있어, 임상도 제작과정에서 공공측량이 이루어지더라도 산림자원법에 따른 임상도 관련 규정이 측량수로법 제3조에 따른 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”라고 인정되는 경우에는 측량수로법 제17조 및 제18조의 적용이 배제되는 것으로 볼 수 있을 것인바, 산림자원법령에 따른 임상도 관련 규정이 측량수로법 제3조에 따른 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당하는지 여부가 문제됩니다. 

  이와 관련하여, 측량수로법 제3조의 “측량 및 수로조사와 지적공부의 작성 및 관리에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당하여 측량수로법 제17조 및 제18조의 적용을 배제하기 위해서는, 그 특별한 규정이 법률이어야 하고, 나아가 그 내용이 공공측량의 기준, 절차 및 방법 등에 관하여 측량수로법과 달리 규정하고 있는 것이어야 할 것인바, 이는 다른 법률에서 공공측량의 기준, 절차 및 방법 등에 관하여 정하고 있는 경우에는 해당 법률의 입법취지를 최대한 존중하고 동일 사항에 대한 측량수로법과의 충돌ㆍ모순을 해소하기 위한 것입니다.

  한편, 
측량수로법 제3조의 “다른 법률”이란 국회의 의결을 거치는 형식적 의미의 법률 뿐만 아니라 법률의 집행을 위하여 제정된 하위법령도 포함하는 것으로 볼 수도 있으나, 공공측량의 중복을 방지하고 정확성을 담보하기 위한 측량수로법 제17조 및 제18조의 규정의 취지에 비추어 볼 때, 법률에서 명시적으로 공공측량의 기준, 절차 및 방법 등의 대강을 정한 뒤 그 구체적인 범위를 정하여 위임한 경우만이 측량수로법 제3조에 따른 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”라고 할 수 있을 것입니다.

  그런데, 임상도는 산림자원법 제32조에 따른 산림자원 조사 결과를 기초로 같은 법 시행규칙 제37조에 근거하여 제작되는 것으로서 그 규정상 법률이 아닌 농림수산식품부령에 근거하여 제작되는 것이고, 산림자원법에서는 공공측량에 필요한 기준, 절차 및 방법 등을 규정하고 있지 아니할 뿐만 아니라, 그 제작 근거가 되는 산림자원법 시행규칙 제37조의 내용을 보더라도 임상도의 제작방법 등에 대하여 산림청장에게 위임하고 있을 뿐이므로, 그 내용면에 있어서도 산림자원법에서 임상도 제작을 위하여 측량수로법과 달리 공공측량에 필요한 기준, 절차 및 방법 등을 정하고 있다고 보기 어려운바, 이 사안의 경우는 측량수로법 제3조에 따른 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”라고
 할 수 없으므로, 임상도 제작 시 측량수로법 제17조 및 제18조에 따른 절차를 거치도록 하여야 할 것입니다.

  아울러, 산림자원법 제37조제2항에 따라 임상도 제작에 필요한 공공측량의 기준, 절차 및 방법 등을 산림청장이 정하고 있다고 하더라도 이는 그 규정형식상 시행규칙의 위임에 따라 산림청장이 정한 것이므로, 측량수로법 제3조에 따른 “다른 법률”에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.

  따라서, 산림자원법 시행규칙 제37조에 따른 임상도의 제작이 측량수로법 제2조제3호가목에 따른 공공측량에 해당한다면, 임상도의 제작과 관련된 산림자원법령의 관련 규정이 측량수로법 제3조에 따른 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당하지 않으므로 임상도 제작 시 측량수로법 제17조 및 제18조에 따른 공공측량에 필요한 절차를 거쳐야 할 것입니다.