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행정청이 아닌 자로서, 개발행위허가지 내의 용도 폐지되는 공공시설(도로)은 무상으로 양도받고(신설하는 진입도로 설치비용에 상당하는 범위에 한함) 신설하는 진입도로는 도로관리청에 기부채납할 것을 허가조건으로 하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위(건축물의 건축)허가를 받은 자가 그 개발행위의 허가조건에 따라 개발행위허가지에 접하여 도시계획시설사업으로 개발행위허가지의 진입도로로 사용될 공공시설(도로)을 설치하였고, 위 도로는 개발행위의 허가조건에 따라 도로관리청에 무상 귀속될 예정이며, 개발행위허가지 안에 새로 설치하는 공공시설은 없으나 개발행위로 용도 폐지되는 기존의 공공시설(도로)이 있는 경우, 위 도시계획시설사업지에 개발행위허가지의 진입도로로 새로 설치한 공공시설(도로)의 설치비용에 상당하는 범위에서 개발행위허가지 안의 용도가 폐지되는 공공시설(도로)을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조제2항에 따라 무상으로 양도할 수 있는지?

  이 사안의 경우, 개발행위(건축물의 건축)와 도시계획시설사업(진입도로 설치)이 직접적으로 연관되어 이들 전체를 사실상 하나의 개발행위로 볼 수 있는 경우에 해당한다면, 개발행위허가지 안에 새로 설치하는 공공시설은 없다고 하더라도, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조제2항에 따라 무상으로 양도할 수 있다고 할 것입니다.

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제65조제2항에서는 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고(이하 “전단 규정”이라 함), 개발행위로 용도가 폐지되는 공공시설은 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 양도할 수 있다(이하 “후단 규정”이라 함)고 규정하고 있습니다.

  그런데, 국토계획법 제65조제2항에서 명시적으로 규정하고 있지는 않으나, 그 조문내용에 비추어 보면 원칙적으로 위 규정은 하나의 개발행위허가를 전제로 그 개발행위허가지 내에서 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치하는 공공시설과 개발행위로 폐지되는 공공시설이 있는 경우에 적용되는 것으로 보아야 할 것입니다.

  한편, 같은 조항의 전단 규정은 개발행위허가를 받은 자의 재산권을 박탈·제한함에 그 본질이 있는 것이 아니라, 개발행위허가를 받은 자가 설치한 공공시설의 소유권을 바로 국가 또는 지방자치단체 등 관리청으로 귀속시킴으로써 이를 보다 효율적으로 유지·관리하여 공공의 이익에 제공하기 위한 것으로서 공공시설을 확보하여 관리청에 귀속시키
는 데 주된 취지가 있는 것이고, 후단 규정은, 민간 사업시행자에 의하여 새로 설치된 공공시설이 전단 규정에 따라 관리청에 무상으로 귀속됨으로 인하여 야기되는 사업시행자의 재산상 손실을 고려하여, 그 사업시행자가 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 공공시설을 그 사업시행자에게 무상으로 양도되도록 하여 위와 같은 재산상의 손실을 합리적인 범위 안에서 보전해 주고자 하는 데 그 입법 취지가 있다 할 것입니다(대법원 2007. 7. 12. 선고 2007두6663 판결례 참조).

  그러므로, 이러한 국토계획법 제65조제2항의 입법취지에 비추어 보면 위 조항은 원칙적으로 하나의 개발행위허가를 전제로 그 개발행위허가지 내에서 새로 설치하는 공공시설과 폐지되는 공공시설이 있는 경우에 적용된다고 할 것이나, 예외적으로 하나의 개발행위가 아니라 별도의 사업이라고 하더라도 두 개의 사업을 사실상 하나의 개발행위로 볼 수 있는 경우에는 위 조항의 입법취지를 벗어나지 않는 범위 내에서 위 조항을 적용할 여지도 있다고 할 것입니다.

  즉, 위 조항의 입법취지가 사업자가 새로 설치한 공공시설의 무상귀속에 따른 재산상의 손실을 합리적인 범위 안에서 보전해 주고자 하는 데 있음을 고
려하면, 예외적으로 별도의 사업이라고 하더라도 그 별도의 사업을 개발행위와 일체로서 사실상 하나의 개발행위로 평가할 수 있다면 국토계획법 제65조제2항을 적용하는 것이 합리적이라고 할 것인바, 여기서 하나의 개발행위로 볼 수 있는 경우를 판단함에 있어서는 개발행위와의 직접적인 연관성이 그 기준이 될 수 있을 것이고, 구체적으로는 개발행위와 다른 사업이 개발행위에 반드시 수반될 수 밖에 없거나, 개발행위에 수반되는 다른 사업이 법령상 강제되지는 않더라도 허가관청에서 그 다른 사업을 개발행위의 허가조건으로 붙임에 따라 그 사업이 수반된 경우에는 그 다른 사업을 개발행위와 일체로서 사실상 하나의 개발행위로 볼 수 있다고 할 수 있을 것이므로, 이 사안의 경우에도 개발행위(건축물의 건축)와 도시계획시설사업(진입도로 설치) 간에 직접적인 연관성이 있는지 여부에 따라 국토계획법 제65조제2항의 적용 여부를 결정하는 것이 타당하다고 할 것입니다.

  그러므로, 이 사안과 같이 개발행위허가지 내의 용도 폐지되는 공공시설(도로)은 무상으로 양도받고(신설하는 진입도로 설치비용에 상당하는 범위에 한함) 신설하는 진입도로는 도로관리청에 기부채납할 것을 허가조건으로 하여 국토계획법 제56조에 따른 개발행위(건축물의 건축)허가를 받은 자가 그 개발행위의 허가조건에 
따라 개발행위허가지에 접하여 도시계획시설사업으로 개발행위허가지의 진입도로로 사용될 공공시설(도로)을 설치한 경우, 개발행위(건축물의 건축)와 도시계획시설사업(진입도로 설치)이 직접 연관되는 것으로서 사실상 하나의 개발행위로 볼 수 있을 것인지 여부를 판단하여 개발행위와 그에 수반되는 사업이 위의 기준에 따라 서로 직접적으로 연관되어 있다고 판단되는 경우에는 전체를 하나의 개발행위로 보아 국토계획법 제65조제2항을 적용할 수 있다고 할 것입니다.

  따라서, 이 사안의 경우 개발행위(건축물의 건축)와 도시계획시설사업(진입도로 설치)이 직접적으로 연관되어 이들 전체를 사실상 하나의 개발행위로 볼 수 있는 경우에 해당한다면, 개발행위허가지 안에 새로 설치하는 공공시설은 없다고 하더라도, 국토계획법 제65조제2항에 따라 무상으로 양도할 수 있다고 할 것입니다.

※ 법령정비 의견
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제65조제2항은 원칙적으로 하나의 개발행위를 전제로 할 것이나, 예외적으로 별도의 사업이라고 하더라도 그 별도의 사업을 개발행위와 일체로서 사실상 하나의 개발행위로 평가할 수 있다면 위 조항을 적용하는 것이 합리적이라고 할 것인바, 현행 법령의 문언상 그 기준이 명확하지 않으므로 입법적인 보완이 필요하다고 할 것입니다.