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1. 질의요지

상수원보호구역 외의 지역으로서 「수도법」 제7조의2제1항에 따라 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장의 설립이 제한되는 지역에서는 공장을 설치하는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 산업단지의 설립이 제한되는지?

2. 회답

  상수원보호구역 외의 지역으로서 「수도법」 제7조의2제1항에 따라 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장의 설립이 제한되는 지역에서는 공장을 설치하는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 산업단지의 설립이 제한된다고 할 것입니다.
 

3. 이유

  「수도법」 제7조의2제1항에 따르면 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설의 상류·하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장(이하 “공장”이라 한다)을 설립할 수 없도록 되어 있고, 같은 법 시행령 제14조의2에 따르면 법 제7조의2제1항에서 대통령령으로 정하는 지역이란 상수원보호구역이 지정·공고된 경우에는 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리(流下距離) 10킬로미터 이내인 지역(제1호), 상수원보호구역이 지정·공고되지 아니한 경우에는 취수시설로부터 상류로 유하거리 15킬로미터 이내인 지역 및 하류로 유하거리 1킬로미터 이내인 지역(제2호), 「지하수법」 제2조제1호에 따른 지하수를 원수로 취수(取水)하는 경우에는 취수시설로부터 1킬로미터 이내인 지역(제3호)을 말한다고 규정하고 있습니다.

  또한, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따르면 “공장”이란 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계·장치 등 제조시설과 그 부대시설을 갖추고 대통령령으로 정하는 제조업을 하기 위한 사업장으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 되어 있고, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따르면 “산업단지”(이하 “산업단지”라 한
다)란 공장, 지식산업 관련 시설, 문화산업 관련 시설, 정보통신산업 관련 시설, 재활용산업 관련 시설, 자원비축시설, 물류시설 등과 이와 관련된 교육·연구·업무·지원·정보처리·유통 시설 및 이들 시설의 기능 향상을 위하여 주거·문화·환경·공원녹지·의료·관광·체육·복지 시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정·개발되는 일단(一團)의 토지로서 국가산업단지, 일반산업단지, 도시첨단산업단지 및 농공단지를 말한다고 되어 있습니다.

  그런데, 이 사안에서는 상수원보호구역 외의 지역으로서 「수도법」 제7조의2제1항에 따라 공장의 설립이 제한되는 지역에서 공장을 설치하는 산업단지의 설립을 제한할 수 있는지가 문제된다고 할 것인데, 「수도법」 제7조의2제1항에서는 설립이 제한되는 대상으로 산업단지가 포함되어 있지는 않으나, 「수도법」 제7조의2제1항에 따른 공장설립제한 지역에 설령 산업단지가 설립된다고 하더라도 그 산업단지에 결과적으로 공장의 설립이 제한될 수밖에 없을 것이어서 산업단지의 설립목적 달성이 불가능하게 될 것이므로, 상수원보호구역 외의 지역으로서 「수도법」 제7조의2제1항에 따라 공장의 설립이 제한되는 지역에서는 공장을 설치하는 산업단지의 설립이 제한된다고 할 것입니다.

  또한, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」
 제5조 및 제40조의 위임에 따라 산업단지 및 산업단지외의 개별공장의 입지 및 개발에 관한 사항을 정하고 있는 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」(2011. 4. 7. 국토해양부고시 제2011-120호, 환경부고시 제2011-40호를 말하며, 이하 “통합지침”이라 한다) 제7조에서 국토해양부장관 또는 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 산업단지를 지정하고자 하는 경우에는 산업단지개발시의 입지수요 및 공급가격의 수준, 산업단지 개발 시 지역환경 및 자연생태계에 미치는 영향과 부존 문화재에 대한 피해 여부, 통합지침 제36조에 따른 개별공장입지의 선정기준과 부합성 여부 등을 종합적으로 검토하여 적정입지를 선정하여야 한다고 규정하고 있는 점에 비추어 보더라도, 산업단지를 설립하고자 하는 지역이 공장을 설립할 수 없는 지역에 해당된다면 그 지역에 공장을 설치하는 산업단지를 지정할 수는 없다고 할 것입니다.

  한편, 통합지침 제7조에서는 산업단지를 지정하고자 하는 경우 검토해야 할 사항으로 “통합지침 제36조에 따른 개별공장입지의 선정기준과 부합성 여부”를 명시하고 있고, 통합지침 제36조에서는 개별공장입지의 지정승인을 하여서는 아니되는 지역으로 「수도법」에 따른 상수원보호구역과 「농어촌정비법」 제22조에 따른 저수지 상류지역에서의 공장설립 제한 
지역 등을 명시하고 있으나, 「수도법」 제7조의2제1항에 따른 공장설립제한 지역은 명시하고 있지 않으므로, 상수원보호구역 외의 지역으로서 「수도법」 제7조의2제1항에 따라 공장의 설립이 제한되는 지역에서 공장을 설치하는 산업단지를 설립하는 것이 가능하다는 주장이 있을 수 있으나,

  법해석은 단순한 문언의 의미를 파악하는 것 이상의, 법률의 입법취지와 목적, 법질서 전체와의 조화 등을 고려하여 체계적·논리적으로 해석하여야 하는바, 통합지침 제7조에서 산업단지 지정 시 검토해야 할 사항으로 통합지침 제36조에 따른 개별공장입지의 선정기준과 부합성 여부라고 규정한 것은 통합지침에서 개별공장입지에 관해 규정하고 있으므로 그 조문을 인용한 것이지 제36조에서 개별공장입지의 선정기준을 모두 규정하고 있기 때문은 아니라고 보이고, 통합지침 제2조에서 “산업단지 및 산업단지외의 개별공장의 입지 및 개발에 관하여 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 지침을 적용한다”고 규정하고 있어 통합지침에 규정되어 있지 않은 사항이라도 다른 법령에서 산업단지 및 산업단지외의 개별공장의 입지 및 개발에 관하여 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법령을 따르도록 되어 있는바, 비록 통합지침 제36조의 개별공장입지의 선정기준에는 포함되어 있지 않더라도 공장설립
제한 지역에 대해 규정하고 있는 「수도법」 제7조의2제1항은 개별공장의 입지 및 개발에 관하여 특별히 규정하고 있는 다른 법령에 해당한다고 할 것이므로 「수도법」 제7조의2제1항에 따른 공장설립제한 규정은 산업단지를 지정하고자 하는 경우 검토해야 할 사항에 포함된다고 할 것이어서, 상수원보호구역 외의 지역으로서 「수도법」 제7조의2제1항에 따라 공장의 설립이 제한되는 지역에서는 공장을 설치하는 산업단지의 설립이 제한된다고 보는 것이 관련 법체계의 조화로운 해석이라고 할 것입니다.

  따라서, 상수원보호구역 외의 지역으로서 「수도법」 제7조의2제1항에 따라 공장의 설립이 제한되는 지역에서는 공장을 설치하는 산업단지의 설립은 제한된다고 할 것입니다.