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1. 질의요지

기능성 화장품이 아닌 A 화장품(제조일자 2010. 6. 28.)에 배합금지원료를 사용하였다는 이유(「화장품법」 제13조제6호 위반)로 2011. 2. 10. 전제조업무정지 12월의 행정처분을 한 후, 그 행정처분 기간 중에 수거한 같은 제조업자의 기능성 화장품이 아닌 B 화장품(제조일자 2008. 12. 15.)에 배합금지원료를 사용한 사실이 적발된 경우, 별도로 전제조업무정지 12월의 처분을 할 수 있는지?

2. 회답

  기능성화장품이 아닌 A 화장품(제조일자 2010. 6. 28.)에 배합금지원료를 사용하였다는 이유(「화장품법」 제13조제6호 위반)로 2011. 2. 10. 전제조업무정지 12월의 행정처분을 한 후, 그 행정처분 기간 중에 수거한 같은 제조업자의 기능성 화장품이 아닌 B 화장품(제조일자 2008. 12. 15.)에 배합금지원료를 사용한 사실이 적발된 경우, 별도로 전제조업무정지 12월의 처분을 할 수는 없다고 할 것입니다.

3. 이유

  「화장품법」 제13조제6호에 따르면, 식품의약품안전청장이 정한 배합금지원료가 함유된 화장품은 판매의 목적으로 제조하여서는 아니되고, 같은 법 제20조제1항제3호에 따르면, 제조업자가 국민보건에 위해를 끼쳤거나 끼칠 우려가 있는 화장품을 제조한 때에는 식품의약품안전청장은 제조시설의 폐쇄, 품목의 제조·수입 및 판매의 금지를 명하거나 1년의 범위 내에서 기간을 정하여 그 업무의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있습니다. 

  그리고, 「화장품법」 제20조제2항의 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제18조 및 별표 4의 Ⅱ. 개별기준(이하 “개별기준”이라 함) 제3호바목에 따르면, 제조업자가 판매의 목적으로 제조한 화장품이 법 제13조의 규정에 위반하여 식품의약품안전청장이 정한 배합금지원료를 사용한 때의 1차 행정처분은 전제조업무정지 12월이고, 2차 행정처분은 제조시설 폐쇄이며, 개별기준에 따라 처분할 때 일반적으로 적용되는 기준인 같은 별표의 Ⅰ. 일반기준(이하 “일반기준”이라 함) 제1호에 따르면, 위반사항이 2종 이상인 경우에는 그 중 중한 행정처분의 기준에 의하되, 그 행정처분의 기준이 업무정지에 해당하는 경우에는 중한 처분의 그 업무정지기간에 경한 처분의 각 업무정지기간의 2분의 1까지 합산·가중하여 행정처분을 행한다고 하면서, 
이 경우 그 최대기간은 12월로 한다고 규정하고 있고, 제3호에 따르면, 위반사항의 횟수에 따른 행정처분(가중처분)의 기준은 최근에 행한 행정처분을 받은 후 2년(개별기준 제3호의 각 목에 해당하는 때에 한함. 이하 같다) 이내에 다시 개별기준 동호 또는 동목의 위반행위를 하여 행정처분을 행하는 경우에 적용하되, 위 기준의 적용일은 동호 또는 동목의 위반사항에 대하여 최근에 실제 행정처분의 효력이 발생한 날과 다시 동호 또는 동목의 위반사항을 적발한 날을 기준으로 하고 있습니다.

  일반기준에서 말하는 같은 종류의 위반사항을 해석함에 있어서는, 엄밀한 의미에서 동일한 사건은 반복되지 아니하므로, 관련 조항 전체를 유기적·체계적으로 보아 유형별로 구분하여 파악하여야 하는데, 「화장품법」 제3조제1항 전단은 화장품의 제조를 업으로 하고자 하는 자(이하 “제조업자”라 한다)는 식품의약품안전청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제20조 및 개별기준 제3호바목은 식품의약품안전청장이 정한 배합금지원료의 사용금지의 수범자를 “제조업자”로 규정하고 있으며, 위반사항에 대한 구체적인 처분기준으로 “전제조업무정지 12월” 또는 “제조시설 폐쇄”로 규정하고 있으므로, 같은 법에 따른 행정처분은 제조업자의 위반행위를 기준으로 부과하여야 하는 것으로
 보이고, 일반기준 제1호에서 “위반사항이 2종이상인 경우”는 개별기준의 각 호 또는 각 목에 규정된 위반사항을 달리하는 경우를 의미하는바, 이 사안의 경우 비록 2회의 위반행위가 품목이 다른 화장품에서 발생하였다고 하더라도, 그 위반사항은 둘 다 개별기준의 동호·동목에 해당하므로, 같은 종류의 위반행위를 한 경우에 해당한다고 보아야 할 것입니다. 

  그렇다면 위반사항이 2종 이상인 경우에 적용되는 일반기준 제1호에 따라 행정처분을 할 수는 없다고 할 것이며, 같은 종류의 위반행위를 하여 행정처분을 행하는 경우에 적용하는 일반기준 제3호에 따라 행정처분을 할 수 있는지 검토하여야 할 것인데, 일반기준 제3호에 따르면, 최근에 행한 행정처분을 받은 후 2년 이내에 다시 개별기준 동호 또는 동목의 위반행위를 할 것이라는 요건을 충족해야 하는바, 이 사안의 경우에는 B 화장품에 배합금지원료를 사용한 위반행위와 A 화장품에 대해 같은 위반행위를 한 시점이 모두 전제조업무정지 12월의 행정처분을 받기 전이므로 일반기준 제3호의 요건을 충족하지 못하여, 위반사항의 횟수에 따른 행정처분(가중처분)을 할 수 없다고 할 것입니다.

  만약 같은 위반사항이 위반행위를 한 순서대로 적발되었다면, 횟수에 따른 가중처분을 할 수 있음에도 불구하고, 이 사안
과 같이 우연한 사정에 의하여 선행 위반행위가 후행 위반행위에 대하여 행한 행정처분을 받은 후에 적발된 경우, 이에 대해 적용할 수 있는 처분기준이 없어 가중처분을 할 수 없으므로, 위반사항의 적발시점에 따라 처분결과가 달라진다는 점에서 불합리하나, 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 된다는 판례(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791 판결 참조)의 취지에 비추어 볼 때, 처분기준이 없음에도 불구하고 유사한 처분기준에 따라 처분하는 것은 유추해석금지에 반한다고 할 것입니다.

  따라서, 기능성화장품이 아닌 A 화장품(제조일자 2010. 6. 28.)에 배합금지원료를 사용하였다는 이유(「화장품법」 제13조제6호 위반)로 2011. 2. 10. 전제조업무정지 12월의 행정처분을 한 후, 그 행정처분 기간 중에 수거한 같은 제조업자의 기능성 화장품이 아닌 B 화장품(제조일자 2008. 12. 15.)에 배합금지원료를 사용한 사실이 적발된 경우, 별도로 전제조업무정지 12월의 처분을 할 수는 없다고 할 것입니다.

  ※ 법령정비권고

  다만, 현행 「화장품법 시행규칙」 별표 4의 Ⅰ. 일반기준 제3호 전단은
 “위반사항의 횟수에 따른 행정처분(가중처분)의 기준은 최근에 행한 행정처분을 받은 후 1년(Ⅱ. 개별기준 제3호의 각 목에 해당하는 때는 2년) 이내에 다시 개별기준 동호 또는 동목의 위반행위를 하여 행정처분을 행하는 경우에 적용한다.”고 규정하고 있는바, Ⅱ. 개별기준에서 그 행정처분의 내용으로 당해품목 제조업무정지를 규정한 경우도 있고, 전제조업무정지를 규정한 경우도 있으므로, 위반사항의 횟수라고 할 경우 제조업자 또는 수입자별로 판단할 것인지, 품목별로 판단할 것인지 불명확한 경우가 있어 혼란을 초래하므로, 이에 대한 입법적 보완이 필요합니다.