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도시및주거환경정비법 해설 최영찬(법제처 경제법제국 서기관) 차 례 Ⅰ. 제정경위 1, 주택관련 법령체계의 정비 2. 제정배경 Ⅱ. 도시및주거환경정비법 제정의 의의 Ⅲ. 주요 내용 1.도시 주거환경정비기본계획제도의 도입 2.도시계획절차에 따른 정비구역제도의 도입 3. 정비사업 추진방식의 전환 4.주택재건축사업의 안전진단 실시 강화 5. 조합설립추진위원회의 제도화 6. 조합설립요건의 변경 7. 재건축 재개발사업의 활성화를 위한 제도의 도입 1) 종전의 상황 2)재건축 재개발사업에 있어서 기존 건축물의 존치 또는 리모델링의 허용 3)재건축사업에서의 매도청구대상 확대 4)토지분할 허용을 통한 재건축사업 활성화 8.주거환경개선사업에서의 건축기준 완화 축소 9.정비사업 시공사의 시공보증 의무화 10.임대주택 건설을 위한 국 공유지의 임대 11. 정비사업전문관리업제도의 도입 Ⅰ. 제정경위 1) 토지의 이용 관리에 관한 규제체계는 국토기본법을 필두로 하여 국토의계획및이용에관한법률 및 개발제한구역의지정및관리에관한특별법이 대표적이다. 1. 주택관련 법령체계의 정비 도시는 끊임없이 변화하고 진화한다. 인구의 증감변화와 생활패턴의 변화에 따라 도시는 생성 진화 소멸한다. 도시의 이러한 변천을 이끌어가는 법령체계를 토지의 이용 관리에 관한 법령과 주택관련법령으로 대별하여 볼 수 있다. 2) 택지개발촉진법과 도시개발법 주택건설촉진법 및 임대주택법이 그에 해당한다. 3)정부에서는 도시의 생성 변화를 주도적으로 이끌어 나가는 토지의 이용 관리 관련법령체계와 주택관련법령체계가 국토 및 도시를 체계적 계획적으로 관리하는 수단으로써의 역할에 한계가 있다는 자성하에서 지속가능한 발전의 목표하에 그 법령체계를 분야별로 개편하는 작업을 추진하여 왔으며, 토지이용 관리분야에서는 “도시계획법”과 “국토이용관리법”을 통합한 “국토의계획및이용에관한법률”을 제정하여 2003년 1월 1일부터 시행중이며, 주택건설촉진법을 전문개정한 주택법은 2003년 11월 30일 시행을 앞두고 있다. 4) 21C 대비 노후 불량주택정비제도 개선방안 연구, 건설교통부(2000. 9) 5) 철거 및 이주단지조성, 시민아파트 건설, AID차관재개발, 위탁재개발 등이 대표적인 예이다. 주택의 라이프사이클은 “택지개발 → 주택건설 → 주택공급 → 주택의 관리 및 개보수 → 주택의 재정비 → 주택공급으로 나타난다. 이에 따라 주택관련법령도 다시 택지의 개발 및 주택의 신규공급 관리를 담당하는 법령과 주택의 재정비를 담당하는 법령으로 구분하여 볼 수 있다. 주택의 재정비는 주택의 신규공급이 정책의 주 목표이던 시기에는 주목을 받지 못하였으나, 1970년대 말 이후 우리나라의 주된 주택형태로 보급된 아파트 재건축 및 달동네 등의 개발과 관련하여 1980년대 중반부터 주목을 받아 왔다. 이러한 주택재정비를 법적으로 규율하기 위하여 도시재개발법, 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법 및 주택건설촉진법상의 재건축관련 규정 등이 법제화되어 도시의 재정비에 큰 역할을 담당하여 왔다. 그러나, 위의 법령이 일관성을 갖추지 못하고 있고, 변화하는 주택정비시장의 여건을 제대로 반영하지 못하고 있으며, 도 시의 계획적 관리수단으로써는 미흡하다는 판단하에 정부에서는 이를 하나의 법률로 통합한 도시및주거환경정비법 을 제정하여 2003년 7월 1일부터 시행중이다. 2. 제정배경 우리나라에서 노후불량주거지의 본격적인 생성계기는 일제 강점기, 6 25동란 및 경제개발시기의 농촌인구 유입 등에서 그 원인을 찾을 수 있다고 한다. 초기의 노후 불량주택은 그 당시 우리나라의 주거형태인 단독주택이 주였으며, 이에 대하여 1950년대 후반부터 각종의 제도적 방안이 마련되어 시행되어 왔으나, 주택재정비사업의 제도적 틀이 갖추어지기 시작한 것은 도시재개발법, 주택건설촉진법상 재건축관련규정 및 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법에 의한 주택재개발 재건축 및 주거환경개선사업의 도입이었다. 【종전의 도시정비관련 법령체계】 구 분 주택재개발사업 주거환경개선사업 재건축사업 근거 도시재개발법 (1976. 12. 31) 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법 (1989. 4. 1～2004. 12. 31) 주택건설촉진법 (1987. 12. 4) 목적 불량주택 및 공동시설정비 불량주택 및 공동시설정비 노후 불량주택 재건축 대상 단독주택 밀집지역 단독주택 밀집지역 공동주택 특징 도시계획 차원 강조 재개발사업 완화(달동네) 주택공급 시행절차 기본계획수립→구역지정 →사업시행인가→공사→ 관리처분계획→분양 처분 지구지정→개선계획수립 →사업시행→공급 입주 재건축결의→안전진단→ 조합설립인가→사업계획 승인→사업시행→준공 및 청산 주택공급대상 토지 건물 소유자 세입자 : 임대주택 잔여분 : 일반분양 토지 건물 소유자 세입자 : 임대주택 조합원 잔여분 : 일반분양 세입자 대책 세입자용 임대주택 건설 공급 주거대책비 지급 세입자용 임대주택 건설 공급 주거대책비 지급 없음 공공지원 국가 지방자치단체 보조 국가 지방자치단체 보조 없음 사업현황 (’02.3. 현재) 지구수 403(서울 332) 1,614(서울 1,172) 636(서울 99) 세대수 279천(서울 260천) 274천(서울 149천) 163천(서울 17천) 6) 재건축사업은 당초 주택사업제도로 도입됨으로써 도시계획적인 절차를 고려하지 아니하였으나 대도시 등에서의 택지개발가능지의 고갈로 재건축사업이 중요한 택지확보수단으로서의 비중이 증대되고, 재건축사업의 대규모화로 도시전체에 미치는 파급효과가 커짐에 따라 도시계획적인 제어의 필요성이 대두되기 시작하였다. 도시정비사업인 재건축사업이 주택건설촉진법과 같이 주택공급촉진을 위한 제도에 기반하여 추진되는 한편, 관련조항도 4개 조문에 불과한 것 또한 문제점으로 지적되었다. 7) 동법은 제정 당시 1999년까지의 한시법이었으나 개정을 통하여 유효기간이 2004년말까지로 연장되어 있었다. 위 법령에 의한 사업들은 그간 주택재정비사업에 큰 기여를 하여 왔으나 정책여건의 변화에 따라 구조적인 문제에 봉착하고 있었다. 첫째, 제도적 측면에서 성격이 유사한 주택재정비제도가 각각 별개 법령에 규정되 어 있어 사업추진의 일관성과 계획적 관리가 부족하였다. 각 사업간 상호 연계와 종합적인 계획이 없이 추진됨으로써 도시교통과 미관 등의 도시문제가 발생하였다. 또한, 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법을 일반법으로 전환할 필요성 도 있었다. 도시재개발법은 도심재개발사업을 주 대상으로 제정되어 사업의 목적이나 시행방법이 도심재개발과 크게 다른 주택재개발사업을 도시개발법체제에 수용하는 것은 부적절하다는 지적이 있어 왔다. 둘째, 사업시행의 측면에서는 조합의 전문성 부족에 따라 시공사가 일방적으로 사업을 추진하여 사업비가 증가하는 등 조합원의 피해발생이 끊임없이 지적되어 왔다. 건설업체간 과다한 수주경쟁과 그 과정에서의 시공사와 조합의 유착, 비공식적인 사업추진위원회의 난립 등으로 각종 비리와 분쟁이 발생하여 재정비사업의 원활한 시행에 커다란 장애요인이 되어 왔다. 셋째, 도시계획적 차원에서의 관리부족으로 초래된 난개발 등을 방지하여야 할 필요성이 있었다. 주거환경개선사업의 경우 건축기준 등에 대한 각종 특례 규정이 오히려 주거환경 및 도시경관을 더 악화시킴으로써 원래의 사업취지에 반하는 결과가 발생하였고, 재개발 재건축사업의 경우에는 사업성 위주로 사업이 추진되어 난개발 및 투기를 조장하여 왔다. 넷째, 중대형 위주의 주택건설로 인하여 저소득층의 주거가 불안정하게 되는 부작용이 일상화되었다. 저소득 원주민에 대한 고려가 충분하지 않아 주민의 재정착률이 저조함은 물론, 소유자 중심의 사업추진에 따라 세입자에 대한 대책이 부족하였다. 이에 따라 노후불량주거지의 물리적인 처방에 못지않게 저소득계층을 위한 정부의 기여가 필요하다는 인식이 확산되면서 사회경제적 처방이 중요하게 되었다. 소유자 중심의 사업추진에 따라 세입자에 대한 대책이 부족하였다. Ⅱ. 도시및주거환경정비법 제정의 의의 도시및주거환경정비법의 제정은 관련법령의 통합을 통하여 여러 가지 제도적 변화를 꾀함으로써 다음과 같은 면에서 그 의의가 있다고 할 수 있다. 첫째, “선계획-후개발”원칙에 따른 종합적 도시관리를 지향함으로써 체계적인 도시주거환경을 조성할 수 있는 기반을 마련하였다. 도시계획절차에 따른 도시별 10년 단위의 도시 주거환경정비기본계획 및 정비구역의 지정을 통하여 종합적 계획하에 도시정비가 이루어질 수 있도록 하였다. 주택정비측면보다 도시정비에 초점을 맞추었다는 점에서 커다란 변화가 있다고 하겠다. 둘째, 사업추진절차를 대폭적으로 개선하여 사업추진과 관련한 분쟁을 미연에 방지하도록 하였다. 종전에 임의단체이던 사업추진위원회를 법정단체화하고, 재건축시 상가를 존치 또는 리모델링하면서 주택만 재건축할 수 있도록 하는 등 사업을 지연시킬 수 있는 요인을 제거하였다. 【정비사업절차 비교】 현 행 도시및주거환경정비법 도시재개발법 (주택재개발사업) 주택건설촉진법 (재건축사업) 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법 (주거환경개선사업) 기 본 계 획 기 본 계 획 구 역 지 정 지 구 지 정 구 역 지 정 (정비계획수립) 추진위원회 추진위원회 개선계획수립 추진위원회 (안전진단) (안전진단) 조 합 설 립 조합설립 조 합 설 립 (시공사선정) (시공사선정) 사업시행인가 사업계획승인 사업계획승인 사업시행인가 (시공사선정) 관리처분계획 관리처분계획 착공 및 분양 착공 및 분양 착공 및 분양 착공 및 분양 준 공 준 공 준 공 준 공 청 산 조 합 해 산 청 산 ※ 주거환경개선사업의 경우 조합설립 및 관리처분계획 절차가 없음 셋째, 조합원 권익보호장치를 보강하여 각종 비리를 사전에 차단하도록 하였다. 조합이 단독시행자로서 시공사는 사업시행인가후 경쟁입찰방식으로 선정하도록 하는 한편, 시공사의 시공보증을 의무화하여 시공사 부도로 인한 조합원의 피해를 구제하도록 하였고, 정비사업전문관리업자제도를 도입하는 등 사업시행의 투명성 강화와 조합원 권익보호에 중점을 두었다. 넷째, 저소득주민의 주거환경개선 지원을 확대하였다. 주거환경개선사업구역내의 국 공유지를 주민에게 매각하는 경우 평가금액의 80%로 매각할 수 있도록 하여 주민부담을 경감하도록 하였으며, 지방자치단체가 세입자용 임대주택 건설을 쉽게 하고, 사업비용 절감을 도모할 수 있도록 주거환경개선구역 및 주택재개발구역내의 국 공유지 장기임대제도를 도입하였다. Ⅲ. 주요 내용 8) 다만, 인구 50만명 미만인 시라도 도지사가 필요하다고 인정하여 지정하는 시의 경우에는 도시 주거환경정비기본계획을 수립하여야 한다.(시행령 제7조 단서) 9) 이는 장기적인 도시계획과 관리의 차원에서 국토의계획및이용에관한법률, 주택법 등에서 미리 장기적인 개발에 관한 기본계획을 정하도록 하는 것(선계획-후개발)과 궤를 같이 한다. 10) 계획안의 주민공람(14일 이상) → 지방의회의 의견 청취 → 지방도시계획위원회의 심의의 절차를 거치는 것을 말한다. 11)주택재개발사업의 경우 시장 군수 또는 자치구의 구청장의 신청(주민의견 및 지방의회 의견 청취, 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다)을 받아 재개발구역을 지정하고, 주거환경개선사업의 경우에는 특별시장 광역시장 시장 또는 군수의 신청에 의하여 건설교통부장관이 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 주거환경개선지구를 지정하였으며, 재건축사업의 경우에는 정비구역의 지정절차 없이 사업계획의 승인으로 사업을 시행하도록 되어 있었다. 1.도시 주거환경정비기본계획제도의 도입 제정법에서는 특별시장 광역시장 또는 인구 50만명 이상인 시의 시장은 10년 단위의 도시 주거환경정비기본계획을 의무적으로 수립하고 5년마다 그 타당성 여부를 검토하도록 하였으며, 이를 도시계획결정절차에 따라 수립하도록 함으로써 주택재정비사업의 종합적 체계적 추진 및 “선계획-후개발”원칙에 입각한 도시관리가 가능하도록 하였다.(법 제3조 및 시행령 제7조) 그간 재건축 재개발 및 주거환경개선사업은 노후 불량주택 재정비라는 동일목적을 가지고 있었으나, 주변여건 도시환경 등에 대한 종합적 검토 없이 소규모 산발적으로 이루어져 주택정책상의 혼란을 일으키고 사업의 일관성과 연계성이 부족하였던바, 이를 해소할 수 있는 기반을 마련한 것이다. 도시 주거환경정비기본계획에는 정비사업의 기본방향 계획기간 및 정비구역으로 지정할 개략적인 범위와 토지 등 공간이용계획 및 각종 공공시설의 설치계획과 더불어 건폐율 용적률과 세입자에 대한 주거안정대책 등을 포함하도록 하였다. 동 계획을 통하여 지역주민은 정비사업의 개략적인 범위와 방향을 예측할 수 있으므로 사업별로 발생하는 사회적 갈등의 소지를 많이 줄일 수 있을 것으로 보인다. 재개발 재건축사업의 경우 인가 때마다 관할 행정기관과 주민간에 용적률 사업시행시기 등을 두고 논란이 있었으나, 종합적 기본계획 수립을 통하여 이를 방지하고 사업집행의 투명성을 확보하여 사업추진을 촉진할 수 있을 것이며, 그간 지원이 미흡하여 사회갈등의 요인이 되어왔던 세입자의 주거안정대책을 동 계획에 포함함으로써 정비사업의 경우 소유자 중심의 사업추진으로 인하여 세입자들이 일방적으로 피해를 보는 사례를 방지할 수 있을 것으로 기대할 수 있다. 2. 도시계획절차에 따른 정비구역제도의 도입 12)ⅰ)주거환경개선사업 : 도시저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후 불량건축물이 과도하게 밀집된 지역(현지개량방식, 수용방식 또는 환지방식) ⅱ)주택재개발사업 : 정비기반시설이 열악하고 노후 불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업(관리처분계획방식 또는 환지방식) ⅲ)주택재건축사업 : 정비기반시설은 양호하나 노후 불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업(관리처분계획방식, 정비구역밖에서 시행하는 경우 등에 있어서의 예외 있음) ⅳ)도시환경정비사업 : 상업지역 공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 도시기능의 회복이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업(관리처분계획방식 또는 환지방식) 13)시장 군수 또는 자치구의 구청장은 정비계획을 수립하여 주민공람(14일 이상), 지방의회의 의견을 들은 후 특별시장 광역시장 또는 도지사에게 정비구역 지정을 신청하며, 시 도지사는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역을 지정한 후 지정내용을 공보에 고시하고 주민설명회를 열어야 한다. 14)주택재정비사업의 경우 사업추진으로 인하여 해당 지역에 인구수 세대수가 증가함에 따라 교통 등 여러 기반시설의 계획적 배치가 중요한 문제로 부각되는데, 이를 계획적으로 배치하고 조정하기 위하여 도입된 방법이 국토의계획및이용에관한법률에 의한 지구단위계획제도이다. 15)주민이 자발적으로 추진하던 종전과 달리 재건축사업추진을 시장 군수 또는 구청장이 발의하게 함으로써 재건축 추진이 어려워지고 미미하지만 재건축으로 인한 주택공급이 위축될 수도 있을 것이다. 16) 국토의계획및이용에관한법률상 1만제곱미터 이상규모의 개발행위에 대하여는 지구단위계획을 수립하도록 한 것과 주택건설촉진법상 책임감리 등의 대상이 300세대 이상으로 설정되어 있는 점을 기준으로 한 것이다. 17) 노후 불량주택을 정의함에 있어 종전 주택건설촉진법에는 “준공된 후 20년이 경과된 건축물로서 보수비가 과다한 건축물”로 되어 있어 인 허가권자의 자의적 해석이 가능할 뿐 아니라 재산증식의 수단으로 준공 20년만 경과하면 재건축을 신청하는 부작용이 있었다. 제정안(시행령)에서는 준공된 후 20년이 지난 건축물로 하되, 시 도조례로 그 연수를 연장할 수 있도록 하였으나, 서울시에서는 조례제정의 현실적 어려움을 들어 조례로 위임하지 말고 시행령에서 직접 준공된 후 30년 또는 40년이 경과한 건축물로 규정할 것을 주장하였으나 준공된 지 30년 또는 40년이 경과한 공동주택이 거의 없어 사실상 재건축을 금지하는 효과를 가져오는 점을 고려하고, 노후 불량건축물에 해당하는 경우에도 안전진단을 실시해야 하고, 일정규모 이상인 경우에는 정비구역을 지정하여야 하는 점 등을 고려하여 지방자치단체별로 탄력적인 적용이 가능하도록 원안을 유지하였다. 그 후 서울시에서는 준공시기와 건축물에 따라 최단 20년에서 최장 40년까지로 조례를 제정할 것을 발표한 바 있다. 종전의 주택재정비사업은 사업에 따라 정비구역의 지정절차가 상이하며, 재개발계획 및 주거환경개선계획이 수립된 경우에도 지구단위계획은 별도로 수립하여야 하는 등 행정절차가 번잡하였으나, 제정법에서는 정비사업의 종류에 관계없이 도시계획결정절차를 밟아 정비계획 수립 및 정비구역 지정을 하도록 하였다. 또한 정비계획이 수립된 경우 국토의계획및이용에관한법률에 의한 제1종지구단위계획이 수립된 것으로 간주함으로써 정비계획과 지구단위계획의 중복수립으로 인한 행정력의 낭비를 방지하도록 하였다.(법 제4조) 정비구역에서 정비사업을 추진하도록 함으로써 사업성 위주로 주민발의에 의하여 무분별하게 추진되던 재건축사업을 지양하고, 주택재정비가 필요하다고 판단되는 지역에 한정하여 사업을 실시함으로써 자원낭비, 집값상승 등의 문제를 해소하고, 기반시설을 고려한 친환경적 개발을 유도하였다. 다만, 300호(세대) 또는 부지면적이 1만제곱미터 미만이라도 아파트 또는 연립주택중 노후 불량주택에 해 18) 기존 세대수가 20세대 이상이거나 20세대 미만이라도 20세대 이상으로 재건축하고자 하는 것을 말한다. 19) 시공사가 토지소유자 등을 부추겨 경쟁적으로 복수의 사업추진위원회를 만들고, 상호 비방과 과도한 경쟁을 함으로써 주민간의 갈등을 증폭시키는 것은 물론, 출혈경쟁의 비용을 추후 고스란히 입주자에게 전가시키는 폐단 등이 있었다. 당하는 것으로서 일정기준을 충족하는 경우에는 정비구역의 지정 여부와 관계없이 재건축사업을 추진할 수 있도록 함(법 제2조제9호나목(2) 및 시행령 제6조 및 별표 1)으로써 재건축의 지나친 위축을 방지하도록 하였다. 이 경우에는 정비계획의 수립이 없어 도시계획적 관리가 어려운 점을 고려하여 공동이용시설, 건축물의 주용도 건폐율 용적률 높이 층수 및 연면적, 정비기반시설 설치 및 건축선에 관한 계획 등에 대하여 건축위원회의 심의를 받아 사업시행인가를 하도록 하였다.(법 제28조제2항 및 시행령 제39조) 또한 정비구역의 지정 고시가 있는 경우에는 동 정비구역안에서는 정비계획의 내용에 적합하지 아니한 건축물 또는 공작물의 설치를 금지함으로써 정비구역 지정이후 건축되는 건축물의 수용 매수에 따른 사업비 증가를 막고 신축건물 철거에 따른 사회적 자원낭비를 방지하도록 하였다. 다만, 꼭 필요한 경우에는 정비사업에 지장이 없는 범위내에서 시장 군수 또는 자치구의 구청장(이하 “시장 군수”라 한다)의 허가를 받아 설치할 수 있도록 하여 주민불편을 최소화하였다.(법 제5조) 3. 정비사업 추진방식의 전환 종전의 주택재정비사업의 시행방식은 재건축의 경우는 조합과 시공사가 공동사업주체가 되도록 하였으며, 재개발사업은 조합시행을 원칙으로 하되, 조합과 시공사가 공동사업주체가 될 수도 있도록 하였으며, 시공자의 선정방식에 대하여는 별도의 규정이 없었다. 제정법에서는 사업시행방식을 조합의 단독시행 또는 시장 군수 대한주택공사 또는 주택건설사업을 위하여 설립된 지방공사와의 공동시행방식(조합원 2분의 1 이상의 동의를 얻어야 한다)으로 변경하였으며(법 제8조제1항), 시공사는 사업시행인가를 받은 후 조합의 정관등이 정하는 경쟁입찰의 방법으로 선정하도록 하였다.(법 제11조) 이는 시공사가 재건축 재개발사업을 주도하여 오던 것을 조합이 주도적으로 사업을 시행할 수 있도록 제도화한 것이며, 이로 인하여 정비사업의 내용이 가시화되지 아니한 상태에서 시공사가 재개발 재건축을 부추겨 재개발 재건축 수주시장이 혼탁하게 운영되어 오던 것을 바로잡을 수 있을 것으로 기대되고, 사업시행자로 선정되기 위한 시공사간 의 과도한 출혈경쟁 및 사업추진위원회와의 유착문제도 해결할 수 있을 것으로 보인다. 이와 같은 제도변경으로 시공사의 재개발 재건축에 관한 경험과 노하우를 활용하지 못하게 되고, 사업초기의 재원조달에 문제가 있을 것으로 보이나, 뒤에서 보는 조합설립추진위원회제도와 정비사업전문관리제도의 도입을 통하여 조합의 전문성을 보완할 수 있고, 재건축 재개발의 경우 토지 등의 담보가 확실하므로 재원조달에는 문제가 없을 것으로 보인다. 4. 주택재건축사업의 안전진단 실시 강화 종전에는 재건축사업의 안전진단 대상은 준공후 20년이 경과된 공동주택으로만 규정하고 있고, 안전진단의 공식적인 기준이 없어 인 허가권자별로 안전진단의 결과에 편차가 발생하는 한편, 민선자치단체장으로서는 주민의 요구를 무시할 수 없어 실질적으로는 노후 불량건축물에 해당하면 재건축이 가능하게 되는 모순이 있었다. 20) 서울시의 경우 안전진단평가단이 운영(2002. 4. 1)되기 전까지 실시된 1,068건의 안전진단중 단 4건만이 재건축불가로 판정되었다. 21) 서울시에서는 종전에 주택가격 및 전 월세 가격동향 등을 고려하여 재건축시기를 조정하기 위하여 기지조정위원회를 운영하여 구청별로 재건축 허용물량을 조정하여 왔는데 이를 모델로 입법화한 것이다. 22) 시 도지사가 사전평가를 하여 안전진단의 실시시기 또는 사업시행인가시기를 조정하도록 하는 경우에도 시장 군수는 안전진단 신청에 대하여 안전진단의 실시여부의 결정은 하여야 한다. 23) 정비구역안에 있는 주택과 노후 불량건축물에 해당하는 주택을 말한다.(시행령 제20조제1항) 이에 대하여는 규제개혁위원회로부터 규제심의단계에서 재건축사업을 위한 정비구역의 지정 자체가 재건축 실시를 목적으로 한다는 점에서 정비구역의 지정 이전에 안전진단을 실시하는 것이 합리적이라는 의견이 제시되었으나, 법률개정사항이므로 향후 이에 대한 개정여부가 검토되어야 할 것으로 판단된다. 24)ⅰ)기울기 침하 변형에 관련된 사항, ⅱ)콘크리트 강도 처짐 등 내하력(耐荷力)에 관한 사항, ⅲ)균열 부식 등 내구성에 관한 사항 이에 따른 재건축 남발을 방지하고, 안전진단의 내실화를 도모하기 위하여 제정법에서는 재건축을 위한 안전진단의 실시여부는 시장 군수가 결정하되, 노후 불량정도의 평가 등을 위하여 필요한 경우 특별시장 광역시장 또는 도지사(이하 “시 도지사”라 한다)가 사전평가를 할 수 있도록 하였으며, 시장 군수는 그 평가결가에 따르도록 하고, 안전진단기준을 별도로 정하였다.(법 제12조 및 시행령 제20조 제21조) 시 도지사는 사전평가결과 주택가격의 상승 및 투기의 우려 등이 있는 경우에는 안전진단 실시시기 또는 사업시행인가시기를 조정하는 것을 내용으로 평가할 수 있다. 재건축은 노후 불량주택의 구조안전 등을 고려하여 허용여부가 결정되어야 함에도 불구하고 경제성에 치중한 안전진단이 이루어져 안전진단의 의미가 퇴색되고 있는 점을 고려하여 안전진단의 대상은 재건축을 할 수 있는 범위를 모두 포괄하되, 안전진단의 기준을 ①구조안전성에 관한 사항, ②마감 및 설비노후도에 관한 25)ⅰ)지붕 외벽 계단실 창호의 마감상태, ⅱ)난방 급수급탕 오배수 소화설비 등 기계설비에 관한 사항, ⅲ)수변전, 옥외전기 등 전기설비에 관한 사항 26)ⅰ)유지관리비용, ⅱ)보수 보강비용, ⅲ)철거비 이주비 및 신축비용 27) 가락시영아파트의 경우에는 6개의 추진위원회가 구성된 사례가 있다. 사항, ③비용분석에 관한 사항, ④도시미관 재해위험도 환경성 등 주거환경에 관한 사항, ⑤종합평가의견으로 구체화(시행규칙 제5조)하는 한편, 안전진단결과보고서를 거짓으로 작성한 자에 대하여는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 함(법 제85조)으로써 내실 있는 안전진단이 이루어지도록 하였다. 또한, 시설물의안전관리에관한특별법에 의한 안전진단전문기관이 안전진단을 한 경우에는 동법에 의한 한국시설안전기술공단 또는 정부출연연구기관등의설립 운영및육성에관한법률에 의한 한국건설기술연구원에 안전진단결과보고서의 적정여부를 검토의뢰할 수 있도록 함으로써 안전진단결과가 사업시행자의 요구에 따라 형식화되는 것을 방지하도록 하였다. 5. 조합설립추진위원회의 제도화 그동안 재건축 재개발과정에서 법률적으로는 근거가 없으나 조합설립 등을 위한 사업추진위원회가 구성 운영되어 왔다. 그 운영과정에서 조합과 시공사가 공동사업시행주체로 될 수 있는 점이 작용 하여 각각의 시공사를 등에 업은 복수의 사업추진위원회간의 분쟁과 부조리가 끊이지 않아 왔다. 제정법에서는 조합설립전에 토지등소유자 2분의 1 이상의 동의를 얻은 후 시장 군수의 승인을 얻어 조합설립추진위원회를 구성하도록 제도화하여 추진위원회의 난립을 방지하였다.(법 제13조) 조합설립추진위원회는 안전진단 신청, 정비사업전문관리업자 선정, 개략적 정비사업시행계획서 및 조합설립인가준비 등 조합의 설립에 부대되는 업무를 수행하도록 그 업무범위를 명확히 함으로써 사업초기 단계에서 발생되는 각종 비리 및 주민간 갈등을 방지하도록 하였으며, 그 과정에서 정비사업전문관리업자의 조력을 받을 수 있도록 하였다.(법 제14조 및 시행령 제22조) 6. 조합설립요건의 변경 재건축 및 재개발의 경우 조합을 설립하여 사업을 추진하는 점을 고려하여 조합의 설립과 관련된 공통기준을 아래와 같이 통일하였다.(법 제16조) 사업의 종류 설립동의요건 정관작성주체 인가의 요부 재개발 현 행 토지등소유자 2/3 이상 토지등소유자 5인 이상 인가필요. 다만, 경미한 변경은 신고로 갈음 제정법 토지소유자 4/5 이상 추진위원회 현행과 같음 재건축 현 행 전체소유자 4/5 동별소유자 2/3 조합원 전원 (조합규약) 인가필요 제정법 주택단지 : 현행과 같음 주택단지가 아닌 곳이 정비구역에 포함된 경우 : 당해 지역안 토지 또는 건축물소유자 4/5 이상 및 토지면적 2/3 이상 추진위원회(정관) 인가필요. 다만, 경미한 변경은 신고로 갈음 조합설립에 관한 동의요건을 강화함으로써 사업추진시 주민의 의견이 충분히 반영되도록 함으로써 원만한 사업추진 및 정당한 소유권 행사를 도모하도록 하였다. 재개발사업에서 동의요건을 높인 것은 결과적으로 재개발사업 추진 자체를 어렵게 할 수도 있으나, 재개발사업은 단독주택 및 토지소유자 등의 이해관계인이 많은 만큼 동의율 강화는 무분별한 사업추진을 방지할 수 있는 역할을 할 수 있을 것으로 기대된다. 이러한 토지등소유자의 동의는 건설되는 건축물의 설계의 개요, 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액 및 그 분담에 관한 사항, 사업완료후의 소유권의 귀속에 관한 사항 및 조합정관이 기재된 동의서에 동의를 받도록 함으로써 사업에 대한 충분한 정보를 인지한 상태에서 동의여부를 표시하도록 하여 동의여부에 대한 사후의 분쟁가능성을 예방하도록 하였다.(시행령 제26조) 또한 토지등소유자의 동의자수 산정은 다음의 방법에 의하도록 함으로써 사업추진과정에서의 합리적인 권한행사가 가능하도록 하는 한편, 동의서에 기재된 사항에 변경이 없는데도 조합설립인가 전에 동의를 철회하는 경우에는 동의자수 산정에서 이를 제외하지 아니하도록 함으로써 사업추진방해를 통한 자금갈취사례를 방지할 수 있도록 하였다.(시행령 제28조제1항) ○주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 경우 ①1필지의 토지 또는 하나의 건축물이 수인의 공유에 속하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정 ②토지에 지상권이 설정되어 있는 경우에는 토지소유자 및 지상권자를 각각 50퍼센트의 동의권한을 가진 것으로 산정 ③1인이 다수 필지의 토지 또는 다수의 건축물을 소유하고 있는 경우에는 그 수에 관계없이 토지등소유자를 산정 28)조합의 명칭 및 주소, 조합임원의 수 및 업무범위, 조합임원의 권리 의무 보수 선임방법 변경 및 해임에 관한 사항, 총회의 소집절차 및 시기 등에 관한 사항 등을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의에 갈음하여 총회의 의결(즉 과반수 출석 및 출석 조합원 과반수 찬성)을 얻으면 된다. 29)이러한 사례는 재건축 재개발에서 뿐만이 아니라 도시개발사업에서도 마찬가지인데 이를 속칭 “알박기”라고 한다. 최근의 굿모닝시티사건에 있어서도 이와 같은 방법을 통하여 엄청난 보상가격을 챙긴 사례가 보도된 바 있다. 30) 이 경우 건축물소유자의 동의(집합건물의 경우에는 구분소유자의 3분의 2 이상의 동의와 당해 건축물 연면적 3분의 2 이상의 구분소유자의 동의)를 얻어야 한다. ○주택재건축사업의 경우 : 소유권 또는 구분소유권이 수인의 공유에 속하는 경우에는 그 수인을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정 정관에는 조합의 비용부담 및 부담시기 및 절차 등을 정하도록 함으로써 종전의 재건축사업에서 조합원이 자치적으로 비용부담에 관한 사항을 정하는 과정에서 조합과 시공사간, 조합원간 분쟁과 갈등이 발생하던 사례를 방지할 수 있도록 하였다.(법 제20조제1항) 또한 건설교통부장관으로 하여금 표준정관을 작성 보급할 수 있도록 하고, 정관의 변경에는 원칙적으로 조합원 3분의 2 이상의 동의를 얻도록 함으로써 재건축 재개발이 표준적이고 투명한 절차에 의하여 시행될 수 있도록 하였다.(법 제20조제2항 및 제3항) 7. 재건축 재개발사업의 활성화를 위한 제도의 도입 1) 종전의 상황 종전의 재개발 재건축에 의하면, 대상 지역내의 모든 건축물을 철거하여야만 하였다. 이러한 제도적 맹점을 이용하여 높은 보상가격을 요구하면서 사업에 동의하지 않고 사업을 지연시키는 사례가 빈번하였다. 이러한 비정상적인 방법에 의한 보상가격 상승사례를 방지하기 위하여 제정법에서는 여러 가지의 제도적 방안을 도입하였다. 앞에서 토지등소유자의 동의자수 산정에 있어서 동의후 철회를 하는 경우 동의사항에 변경이 없는 경우에는 동의자수에서 제외하지 않는 것도 그 하나이다. 2) 재건축 재개발사업에 있어서 기존 건축물의 존치 또는 리모델링 허용 그에 더하여 제정법에서는 필요한 경우에는 일부 건축물의 존치 또는 리모델링에 관한 내용이 포함된 사업시행계획서를 작성하여 사업시행인가를 신청할 수 있도록 하였으며, 이 경우 존치 또는 리모델링되는 건축물이 주택건설촉진법 및 건축법에 의한 기준에 적합하지 아니하더라도 사업시행인가를 할 수 있도록 하였다.(법 제33조 및 시행령 제43조) 이에 따라 사업에 동의하지 않는 토지등소유자의 건축물은 존치 또는 리모델링할 수 있어 합리적인 사업시행이 가능해지는 한편, 자원의 불필요한 낭비를 방지할 수 있게 되었다. 31)집합건물의소유및관리에관한법률 제48조(구분소유권등의 매도청구등) ①재건축의 결의가 있은 때에는 집회를 소집한 자는 지체없이 그 결의에 찬성하지 아니한 구분소유자(그의 승계인을 포함한다)에 대하여 그 결의내용에 따른 재건축에의 참가여부를 회답할 것을 서면으로 최고하여야 한다. ②제1항의 최고를 받은 구분소유자는 최고 수령일로부터 2월이내에 회답하여야 한다. ③(생 략) ④제2항의 기간이 경과한 때에는 재건축의 결의에 찬성한 각 구분소유자, 재건축의 결의내용에 따른 재건축에 참가할 뜻을 회답한 각 구분소유자(그의 승계인을 포함한다) 또는 이들 전원의 합의에 의하여 구분소유권 및 대지사용권을 매수하도록 지정된 자(이하 "매수지정자"라 한다)는 제2항의 기간만료일로부터 2월이내에 재건축에 참가하지 아니하는 뜻을 회답한 구분소유자(그의 승계인을 포함한다)에 대하여 구분소유권 및 대지사용권을 시가에 따라 매도할 것을 청구할 수 있다. 재건축의 결의가 있은 후에 이 구분소유자로부터 대지사용권만을 취득한 자의 대지사용권에 대하여도 같다. ⑤～⑦ (생략) 이러한 매도청구제도는 구분소유자 전원이 재건축에 참가하는 형태를 형성하기 위하여 필요한 것이라고 한다.(대판 1999. 12. 10. 선고 98다 36344판결) 32) 제정법에서는 단독주택지의 재건축도 허용됨에 따라 나대지 소유자의 반대에 따른 재건축 지연도 예상하여 볼 수 있다. 3) 재건축사업에서의 매도청구대상 확대 종전의 주택건설촉진법의 규정에 의하면, 재건축사업에서 매도청구를 할 수 있는 자는 재건축에 동의하지 않는 토지 및 건축물의 소유자에 한정되어 있었다. 따라서 건축물 또는 토지중 하나만을 소유한 자에 대하여는 매도청구가 불가능하여 협의를 통하여 매수를 할 수 밖에 없어 높은 보상가격의 빌미가 되고는 했는데, 이는 건축물과 토지를 둘 다 소유한 자에 대한 매도청구가격보다 더 높은 보상을 하게 되는 모순과 불공평을 초래할 뿐 아니라 사업추진을 지연시키는 요인이 되었다. 제정법에서는 토지 또는 건축물중 하나만을 소유한 자에 대하여도 매도청구를 할 수 있도록 함으로써 대지만을 보유한 자의 반대에 따른 사업지연을 방지할 수 있도록 하였다.(법 제39조) 이 경우 토지 또는 건축물중 하나만을 소유한 자에 대하여도 조합원의 지위를 부여하여야 하느냐가 문제될 수 있는 바, 제정법에서는 종전과 같이 건축물과 토지를 모두 소유한 자만을 조합원으로 인정하고 있다.(법 제2조제9호나목 제19조 및 시행령 제30조제1항) 4)토지분할 허용을 통한 재건축사업 활성화 재건축사업은 원칙적으로 주택단지 단위로 이루어지므로 단지내의 상가 및 대형평형의 아파트동 소유자의 반대로 인하여 동의요건을 충족하지 못하여 사업의 추진이 어렵게 되는 경우가 있었다. 33) 이를 위해서는 분할되어나갈 토지 및 그 위의 건축물이 다음의 요건을 충족하여야 한다.(법 제41조제4항 및 시행령 제45조) 1. 당해 토지 및 건축물과 관련된 토지등소유자의 수가 전체의 10분의 1 이하일 것 2. 분할되어나가는 토지 위의 건축물이 분할선상에 위치하지 아니할 것 3. 분할되어나가는 토지가 건축법 제33조(대지와 도로의 관계)의 규정에 적합할 것 4. 분할되어나가는 토지에 대한 권리관계가 명확할 것 34) 완화내용은 건축법상 대지는 2미터 이상 도로에 접하여야 한다는 규정의 적용배제, 건폐율의 적용배제나 완화, 건축선 건축물 높이의 적용배제, 용적률 및 일조기준 완화, 주차장기준의 적용배제 또는 완화 등이다. 35) 대지는 2미터 이상 도로에 접하여야 한다. 36) 도로폭에 의한 건축물의 높이제한 및 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이제한규정이다. 제정법에서는 일정한 경우 조합설립의 동의요건을 충족시키기 위하여 필요한 경우에는 주택단지안의 일부 토지가 건축법 제49조의 규정에 의한 분할제한면적에 미달하더라도 분할할 수 있도록 함으로써 원활한 사업추진이 가능하도록 하였다.(법 제41조제1항) 이 경우 토지등소유자와 미리 협의하되, 협의가 성립되지 아니한 경우에는 법원에 분할을 청구할 수 있으며, 분할이 청구된 경우 시장 군수는 토지분할이 완료되지 아니하여 동의요건에 미달하더라도 사업의 원활한 추진을 위하여 건축위원회의 심의를 거쳐 조합설립인가 및 사업시행인가를 할 수 있다.(법 제41조제2항 내지 제4항) 다만, 이 경우 단지의 소형화 및 상가의 이중 건축 등의 문제가 발생할 소지가 있으므로 이의 운영에 대하여는 신중을 기하여야 할 것으로 보인다. 8. 주거환경개선사업에서의 건축기준 완화 축소 종전 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법에서는 주거환경개선사업 활성화를 위하여 시 도조례위임을 통하여 건축법, 주차장법 등의 건축기준을 완화하여 왔으며, 이러한 건축기준의 완화가 오히려 사업시행후 사생활 및 일조권 침해, 주차난 등으로 인한 슬럼화 문제를 발생시킨다는 문제를 지적한 바 있다. 이러한 점을 고려하여 종전의 위임규정을 대폭 폐지하였다. 다만, 건축법 제33조의 규정에 의한 대지와 도로의 관계(소방활동에 지장이 없는 경우에 한한다)와 동법 제51조 및 제53조의 규정에 의한 건축물의 높이제한(사업시행자가 공동주택을 건설 공급하는 경우에 한한다)에 대하여만 시 도조례가 정하는 바에 따라 그 기준을 완화할 수 있도록 하였으며, 주거환경개선구역안에 도시계획시설을 설치하는 경우로서 도시계획시설의결정 구조및설치에관한규정을 적용하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 시 도지사가 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 그 기준을 완화할 수 있도록 하는 규정만을 두었다.(법 제42조제2항 제3항 및 시행규칙 제9조) 9. 정비사업 시공사의 시공보증 의무화 37) 시공사가 도급받은 공사의 계약상 의무를 이행하지 못하거나 의무이행을 하지 아니할 경우 보증기관에서 시공사를 대신하여 계약이행의무를 부담하거나 일정금액을 납부할 것을 보증하는 것을 말한다. 38) 주택건설촉진법시행령의 개정(2002. 12. 5, 대통령령 제17793호)으로 인하여 대한주택보증주식회사의 업무에 조합주택의 시공보증업무가 추가되었으나 공동사업주체인 시공사에게 의무화되어 있지는 않았다. 39) 일반에 대한 주택공급시에도 분양보증 등의 여부를 입주자모집공고시에 공고하게 하는 등의 방법으로 보증을 간접강제하는 방법도 사용되고 있다. 건설회사가 공동사업시행주체가 아니라 단순한 도급업체로 참여하게 됨에 따라 시공사의 부도로 인한 조합원의 피해를 방지하기 위하여 시공사의 시공보증을 의무화하였다.(법 제51조) 일반에게 분양하는 공동주택과 달리 조합주택의 경우 지금까지 시공사는 공동사업주체로 참여하면서 시공보증이 의무사항이 아니었으나 주택의 공급과정에서 시공사의 귀책사유로 발생할 수 있는 피해에 대하여 시공사의 책임을 강화하려는 것으로 진일보한 제도로 평가할 수 있다. 10. 임대주택 건설을 위한 국 공유지의 임대 종전의 재개발사업에서는 세입자를 보호하기 위한 대책으로 지방자치단체가 조합으로부터 부지를 원가에 매입하여 임대주택을 건설하고 세입자에게 임대하였고, 주거환경개선사업의 경우에는 세입자에게 3개월분의 주거대책비를 지급하거나 인근의 임대주택을 세입자에게 임대하는 방법을 취해 왔다. 이러한 조치는 실제로는 임대주택의 임대가격 상승 등으로 세입자의 보호를 위한 조치로서 실효성이 부족하다는 지적을 받아왔다. 제정법에서는 지방자치단체 또는 주택공사 지방공사가 주택재개발구역 및 주거환경구역안에서 세입자를 위하여 임대주택을 건설하는 경우에는 국 공유지 관리청과 협의하여 국 공유지를 임대할 수 있도록 하고, 그 토지위에 임대주택을 건설할 수 있도록 하였다.(법 제67조) 이러한 조치는 국 공유지의 장기임대로 사업시행자 등의 재정부담을 경감함으로써 결과적으로 세입자 보호에 기여할 수 있을 것으로 보인다. 11. 정비사업전문관리업제도의 도입 주택정비사업의 사업시행방식이 조합과 시공사의 공동시행방식에서 조합의 단독시행방식으로 변경됨에 따라 조합의 사업추진을 원활하게 하기 위하여 조합설립추진위원회제도 시공보증 등과 함께 도입된 것이 정비사업전문관리업제도이다. 종전에는 공동사업주체인 시공사가 조합에 대한 컨설팅 업무를 함께 수행함으로써 조합임원과 시공사가 유착될 소지가 다분히 있었고, 이 경우 공사비 증액, 불평등한 계약체결 등의 비리 및 부조리가 발생할 수 있었으나 제3자적 기관인 정비사업전문관리업자의 등장으로 이러한 부조리 방지가 가능해질 것으로 보인다. 40) 자본금 10억원(법인인 경우에는 5억원) 이상과 건축사 감정평가사 공인회계사 변호사 법무사 세무사 등의 인력을 5인 이상 갖추어야 한다. 이 경우 정비사업전문관리업자가 감정평가법인 회계법인 법무법인 등과 정비사업의 공동수행을 위한 업무협약을 체결하는 경우에는 그 인력기준이 완화된다(자세한 내용은 법령 참조) 정비사업전문관리업자는 일정한 자본 및 기술인력을 갖추어 시 도지사에게 등록하여야 한다. 그 업무는 조합설립추진위원회 또는 조합으로부터 ①조합설립의 동의 및 정비사업의 동의에 관한 업무, ②조합설립인가의 신청에 관한 업무의 대행, ③사업성 검토 및 정비사업의 시행계획서의 작성, ④관리처분계획의 수립 등의 업무에 관하여 조합설립추진위원회 또는 조합으로부터 업무를 위탁받거나 자문하기 위한 것이다.(법 제69조 및 시행령 제63조 별표 4) 조합과 시공사가 대등 당사자로서의 지위를 가지게 됨에 따라 조합설립추진위원회나 조합의 전문성 부족을 보완하기 위 한 것이다. 따라서 정비사업전문관리업자는 시공사와 상대편에 서서 조합을 위하여 업무를 수행하여야 하므로 동일한 정비사업에 관하여 건축물철거 정비사업설계 시공 회계감사 등의 업무를 병행할 수 없다.(법 제70조) 또한 시공사가 정비사업전문관리업자가 되거나 자회사인 정비사업전문관리업자를 통하여 편법으로 이러한 금지사항을 회피하는 것을 방지하기 위하여 정비사업전문관리업자가 ①법인인 경우에는 독점규제및공정거래에관한법률의 규정에 의한 계열사의 관계에 있는 자와 ②상호출자한 관계에 있는 자는 당해 정비사업전문관리업자와 같은 자로 보아 위의 업무병행금지의 적용을 받도록 하였다.(시행령 제65조제1항)