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- 국가안전보장 총체적 점검과 제도화를 위한 개헌 필요성 제시 -

법제처·한국헌법학회 공동 학술대회 개최

- 이석연 처장 ‘개헌의 필요성과 방향’에 관한 기조연설 -

□ 이석연 법제처장은 5월 20일(목) 오후 1시부터 헌법재판소 대강당에서 법제처와 한국헌법학회가 공동으로 개최하는 학술대회에 참석하여 ‘개헌의 필요성과 방향’이라는 내용으로 기조연설을 하였다.

□ 이 학술대회는 헌법개정의 필요성과 방향이라는 대주제 아래 ▲헌법총강의 개정 필요성과 방향(발표: 울산대 도회근 교수), ▲기본권과 기본의무의 개정 필요성과 방향(발표: 서울시립대 김대환 교수), ▲정부형태 및 권력구조의 개편 필요성과 방향(발표: 서강대 임지봉 교수), ▲사법제도의 개정 필요성과 방향(발표: 연세대 김종철 교수), ▲지방자치제도의 개정 필요성과 방향(발표: 부산대 김배원 교수) 이라는 5개의 세부주제를 중심으로 발표와 토론이 진행되었다.

□ 이석연 처장은 기조연설에서 현행헌법이 개정된 후 23년이 지나는 동안 우리 사회는 많은 변화를 겪었으며 헌법규범과 헌법현실 간에도 간극이 발생하게 되었고, 이러한 현실을 반영하여 국민의 대의기관인 국회에서 개헌논의가 활발하게 이루어지고 있지만,

  - 헌법상 개헌안 발의권이 대통령에게도 부여되어 있으므로 정부도 그간 헌정제도의 운영과정에서 발굴된 개헌수요를 반영하여 보다 나은 헌법개정이 될 수 있도록 개헌논의의 광장에 나설 필요가 있다고 지적하면서 개헌의 필요성과 방향 및 내용 등에 관하여 평소 생각해 왔던 개인적인 견해를 다음과 같이 피력하였다.

□ 이석연 처장은 20년 넘게 유지해온 현행헌법은 소비자, 환경, 정보화 기본권 등 현대적 기본권, 녹색성장, 21세기의 국가 비전, 국가정체성 확립을 통한 국민 통합 등 새로운 시대적 흐름과 국민적 여망, 사회적 변화를 충분히 담아내지 못하고 있어 개헌이 필요함을 주장하였다. 그러나 개헌의 필요성이 성숙되었다는 사실과 현시점에서 개헌을 해야 할 것인가, 즉 개헌의 당위성과는 별개의 문제라고 보았다.

□ 한편, 이석연 처장은 헌법의 진정한 존재가치는 기본권보장의 권리장전이므로 국가의 정체성과 기본권 보장이라는 큰 틀 속에서 개헌을 논의해야 한다고 하였고,

  - 국회, 정부, 사법부의 조직과 기능 등 통치조직의 문제는 국민의 기본권적 가치의 구현을 위한 수단적 종된 개념에 불과하다고 보았다.

  - 최근 우리 사회는 이념이 편향적이고 파편화된 개인과 집단들의 극단적인 주장으로 공동체적 연대가 급속도로 허물어지고 있어, 국가의 정체성이 흔들리고 있으므로, 관용과 진실에 기초한 공동체정신을 헌법이라는 가치로 시급히 회복해야 할 때이며, 헌법은 국민통합의 나침반이 되어야 한다고 주장하였다.

  - 헌법개정은 국민 개개인의 구체적 삶의 질을 향상시키기 위한 실용주의적 차원에서 국민 기본권, 국민 통합 중심으로 추진하되, 개헌과정 자체가 국민 통합, 사회 통합의 과정이 되어야 한다고 강조하였다.

▶ 국가안전보장에 대한 총체적 점검과 제도화의 필요성 담아야

□ 이석연 처장은 지난 3월 26일 서해상에서 발생한 해군함정 천안함 침몰사건을 계기로 국가안전보장시스템에 관한 총체적 재점검이 요구되고 있으며, 이를 제도화하여 헌법에 담아내야 할 필요성이 절실하다고 보았다.

  - 그 일례로 국가안보와 직결된 국가안전보장회의의 조직, 기능, 위상 등이 현행헌법상 불완전하거나 미비하여 국가안전보장회의의 운영이 형해화되고 있다는 점을 지적하였다.

  - 헌법상 국가안전보장회의는 대통령자문기관으로서 다른 자문기관과는 달리 반드시 설치해야 하는 필수적 기관이지만 헌법에는 국가안전보장에 관련되는 대외정책, 군사정책 및 국내정책의 수립에 관하여 국무회의의 심의에 앞서 대통령의 자문에 응한다고만 되어 있어 어떤 긴급 안보현안이 국가안전보장회의를 반드시 거쳐야 하는 절차인지도 명확하지 않으며, 헌법에 근거한 국가안전보장회의법 역시 내용이 미흡하다는 문제점을 제기하였다.

  - 이런 상황에서 긴급한 안보현안시 법률에 근거가 미흡한 안보관계장관회의나 국가안보총괄점검회의와 같은 임시조직으로 대처하기에는 그 정책결정의 영속성, 일관성 및 국민적 신뢰성의 확보면에서 미흡한 것으로 평가하였다.

  - 따라서, 개헌시에는 국가안전보장회의를 국가안보총괄기관으로 격상하거나 상설적 심의기관화하는 방향으로 개편할 필요가 있다고 밝혔다.

 ▶ 개헌논의는 국가 정체성과 기본권 보장이라는 큰 틀에서 논의되어야

□ 또한 이석연 처장은 개헌 과정에서 헌법에 열거되지 않은 기본권 특히, 국민 개개인의 삶의 질을 고양시키는 사회적 기본권을 구체적으로 규정할 것을 역설하였다.

  - 인류 보편의 가치인 자본주의 시장경제 체제하에서 기회의 균등은 반드시 보장되어야 하지만 결과의 불평등은 불가피하므로 경쟁의 결과 뒤쳐진 계층을 끌어 올려 주고 희망을 포기하지 않도록 배려하는 것이 국가의 역할이라고 강하게 주장하였다.

  - 사회적 약자와 소수자, 소외계층의 눈물과 한숨을 제대로 담아낼 수 있도록 사회적 기본권을 내실화 내지 실질화하면서 이에 대응하는 국가의 의무를 구체적으로 정하는 한편,

  - 환경권, 소비자기본권, 가족생활기본권을 기본권으로서 명확히 규정해야 하고, 알권리를 강화하고 정보격차를 줄이기 위한 정보기본권, 사학의 자유 등을 신설하는 한편, 저소득층, 장애인, 노약자 등 사회적 약자와 관련된 사회적 기본권의 내용과 그에 대응하는 국가의 의무를 구체적으로 규정하는 것을 적극적으로 검토할 것을 주장하였다.

  - 또한, 공동체적 연대가 급속히 허물어지고 있고, 국가의 정체성뿐만 아니라 개인사이의 최소한의 연대의 끈도 점점 사라지고 있는 지금, 국가의 정체성을 확인하고 우리가 하나의 국가공동체의 구성원임을 재확인할 필요가 있다고 강조하였다.

  - 프랑스 등의 많은 헌법에서는 국가의 정체성을 확인하고 국민적 결속을 다지기 위해 수도·국기·국가·언어를 헌법에 규정하고 있으므로, 대한민국의 정체성의 상징을 헌법에 천명함으로써 국민 개개인이 다양한 의견을 가지고 있으면서도 하나의 공동체의 구성원임을 재확인하고 국민통합을 이룰 수 있는 기회로 삼아야 한다고 강조하였다.

  - 한편, 헌법의 자기편의적 해석 등을 방지하기 위하여 헌법 총강에 자유민주주의, 자유시장경제질서, 법치주의를 기본원칙으로 규정하고, 헌법이 대한민국의 최고법임을 확인하는 규정을 두어야 한다고 하였다.

 ▶ 권력구조나 통치구조에 관한 개헌논의는 다음 대선에서 후보자의 선거공약으로 평가받은 후 추진하는 것이 바람직

  - 한편 권력구조 개편과 관련하여, 이원정부제는 그 표현형태에 다소 차이는 있지만 대통령과 총리가 행정권을 분점하는 것을 본질적 요소로 하는데,

  - 현실적으로 대통령과 총리의 권한을 명확하게 구분하기 어렵고, 대통령과 총리가 대립하는 경우에는 국정혼란과 국정마비가 초래되어 그로 인한 불이익은 고스란히 국가와 국민이 떠안게 될 것을 우려하였다.

  - 이석연 처장 개인적으로는 의원내각제를 장기적으로 우리가 지향해야 할 통치구조라고 보고 있지만, 우리 헌정의 대부분이 대통령제를 채택한 결과 국민에게 친숙하고, 현행헌법의 대통령직선제는 1987년 민주화운동을 통하여 국민적 여망을 담아낸 것으로서 대부분의 국민이 선호하고 있으며, 남북이 대치하고 있는 안보현실을 감안하면 현재로서는 대통령제를 유지하는 것이 바람직하다고 밝혔다.

  - 대통령의 정치적 책임성을 강화하고 정부정책의 일관성을 유지할 수 있도록 4년 중임 대통령제와, 현행헌법의 국무총리제 대신에 대통령 선거과정에서 지역 간 대립을 완화할 수 있는 부통령제를 채택하는 것이 필요하다고 보았다.

 ▶ 헌법적 차원에서 저탄소 녹색성장을 직접 다루어야

  - 저탄소 녹색성장에 필요한 기반을 조성하고, 녹색기술과 녹색산업을 새로운 성장동력으로 활용하기 위해 ‘저탄소 녹색성장 기본법’이 2010년 1월 13일 제정되어 4월 14일부터 시행되었는데,

  - 인류의 공동유산인 환경을 보전하고 지속가능한 개발을 보다 확실히 이루어 나가기 위해서는 헌법적 차원에서 저탄소 녹색성장을 직접 다루어야 함을 강조하였다.

  - 우리 국민의 행복추구권의 실현을 위해서 뿐만 아니라 국제사회에서의 책임을 다하기 위해서 헌법에 저탄소 녹색성장 관련 규정을 명문화하고, 인류의 공동자산인 환경과 세계 경제의 조화로운 발전을 위해 국제적 협력을 명시하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다고 주장하였다.

 ▶ 현 정부 임기 중 개헌을 한다면 ‘4년 중임 정·부통령제’를 도입하는 개헌을 검토할 수 있을 것

□ 개헌 시기와 관련하여 미국발 경제위기 극복 등 시급한 당면과제를 해결하느라 아직 국민 간에 개헌의 필요성과 방향을 논의하고 공감대를 형성할 충분한 기회를 갖지 못했으므로,

  - 다음 대통령 선거가 2년 남짓 남은 상황에서 권력구조의 대대적 개편을 하는 것은 사실상 어려우므로, 권력구조 내지 통치구조를 바꾸는 개헌은 다음 대통령 선거에서 후보자가 선거공약으로 내세워 대통령 취임 후 그 임기 중에 추진하는 것이 바람직하다고 밝혔다.

  - 개헌의 필요성이 인정된다고 해서 현시점에서 반드시 개헌을 해야 하는 것은 아님을 강조하면서 그럼에도 현정부 임기 중 굳이 개헌을 해야 한다면 현행 대통령제를 일부 개편하는 성격의 4년 중임 정·부통령제를 도입하는 개헌을 검토할 수 있다는 의견을 제시하였다.

 ▶ 국회·정부·대법원·헌법재판소 등 헌법기관 간 충분한 논의를 거쳐야

□ 그동안 개헌논의는 국회를 중심으로 전개되어 왔고 정부는 가급적 입장을 자제해 왔으나, 헌법이 대통령에게도 개헌안 발의권을 부여한 것은 정부입장에서 개헌수요를 발의하라는 취지로 이해된다고 밝히면서,

  - 특히 개헌과정에서 정부와 국회가 서로 의견을 달리하는 부분, 예컨대 감사원을 국회로 이관하는 문제라든지 정부의 법률안 제출권을 배제하는 문제, 예산법률주의를 채택하는 문제 등은 사안이 매우 중요한 것으로 보고,

  - 이러한 사항들에 대하여는 대통령이 별도의 개헌안을 발의할 수도 있으나, 개헌절차상 국회의 개헌안과 대통령의 개헌안이 국회심의과정에서 절충하여 하나의 대안으로 결론을 내릴 수 없기 때문에 사전 조율이 반드시 필요하다고 주장하였다.

  - 그 밖에 대법원과 헌법재판소 등 각 헌법기관 간에 충분한 논의가 이루어지고 최선의 결론을 얻은 후 개헌안이 성안되는 것이 좋고, 그 과정에서 국민들의 여론도 광범위하게 수렴하여야 함을 강조하였다.

□ 이석연 처장은 마지막으로 헌법개정 문제는 기본적 인권의 보장을 강화하고, 헌법의 최고규범성을 공고하게 하는 차원에서, 또한 우리 사회의 망국적 병폐인 지역갈등과 이념갈등을 해소하기 위한 차원에서 헌법개정권력의 주체인 국민의 입장에서 논의되어져야 한다고 강조하였다.

  - 이러한 전제하에서 개헌 논의는 국민 중심의 개헌, 자유민주주의와 인권을 신장하는 개헌, 대한민국의 정체성을 재확인하고 사회적 약자를 배려하는 국민통합의 개헌, 모든 국민이 더 나은 대한민국에 대한 희망을 가지고 기쁨을 함께 나눌 수 있는 국민 축제의 장으로서의 개헌이 될 수 있도록 모두 노력해야 한다고 밝혔다.

□ 세미나를 끝으로 한국헌법학회는 “제헌절의 국가공휴일 재지정 및 헌법과목의 국가공무원 임용시험 적극적 포함”을 내용으로 성명서를 채택하였으며,

  - 이 성명서를 통해, 한국헌법학회는 대한민국 헌법이 1948년 7월 17일 제정·공포된 것을 널리 기리고 이를 수호하는 헌법정신을 드높이기 위해 제정된 국가기념일인 제헌절이 합리적인 공론화과정 없이 2008년부터 국가공휴일의 지위에서 일방적으로 배제된 것과 관련, 헌법에 대한 사회일반의 의식을 제고하기 위해 제헌절을 다시 공휴일로 지정할 필요가 있다고 밝혔다.

  - 또한 국가의 공무를 담당하고자 하는 국민이라면 우리 공동체의 근본규범이자 근본가치인 헌법과 헌법정신이 무엇인지 익힐 필요가 있으므로 국가공무원 임용시험에 헌법과목이 적극적으로 포함되어야 한다고 밝혔다.

  - 이에 이석연 처장은 국민 모두가 헌법정신을 기리고 헌법을 통해 사회통합을 모색할 필요가 있다는 측면에서 성명서의 내용에 공감한다는 뜻을 밝혔다.

  ※ 첨부 :

    1. 기조연설 요약

    2. 기조연설 전문

    3. 법제처·한국헌법학회 공동 학술대회 프로그램 1부. 끝.