법제처 로고

1. 질의요지
「서울특별시 서초구 문화예술진흥기금(각주: 지역문화진흥기금의 설치 근거가 되는 「지역문화진흥법」은 「문화예술진흥법」, 「지방문화원진흥법」 등에서 단편적으로 규정되어 있어 지역문화 진흥 정책을 체계적으로 추진하는 데 어려움이 있는 점을 고려하여 지역문화 진흥에 관한 종합적ㆍ기본적 사항을 규정하기 위하여 2014. 1. 28. 법률 제12354호로 제정되어 2014. 7. 29. 시행된 법률로, 같은 법률 부칙 제2조제2항에서는 「지역문화진흥법」 시행 전에 「문화예술진흥법」 제19조에 따라 설치된 지방문화예술진흥기금은 「지역문화진흥법」에 따른 지역문화진흥기금으로 보도록 규정하고 있으므로 「서울특별시 서초구 문화예술진흥기금 설치 및 운용 조례」 및 같은 조례 시행규칙에 따른 문화예술진흥기금은 지역문화진흥기금으로 보고 검토 진행함.) 설치 및 운용 조례 시행규칙」에서 문화지구(각주: 문화시설과 문화업종의 육성, 특성화된 문화예술 활동의 활성화 또는 문화자원과 문화적 특성의 보존을 위하여 「지역문화진흥법」 제18조에 따라 시ㆍ도지사 및 대도시 시장이 지정한 지구를 말하며(같은 법 제2조제7호 참조), 이하 같음) 내 권장시설 운영자 또는 건물 소유자에게 지원하는 융자금의 이율을 「서울특별시 문화지구 관리 및 육성에 관한 조례」 및 같은 조례 시행규칙에서 정하는 융자금의 이율과 다른 내용으로 정할 수 있는지?

2. 의견
이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

3. 이유
「지방자치법」 제24조에서는 시ㆍ군 및 자치구의 조례나 규칙은 시ㆍ도(각주: 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도를 말하며(「지방자치법」 제3조제2항), 이하 같음)의 조례나 규칙을 위반하여서는 아니 된다고 규정하여 광역지방자치단체 자치법규의 기초지방자치단체 자치법규에 대한 효력우위의 원칙을 규정하고 있으나, 「지방자치법」 제24조는 기초지방자치단체의 모든 사무에 적용되는 것은 아니라고 할 것이고, 광역지방자치단체로부터 위임받은 사무, 광역지방자치단체와 기초지방자치단체가 공동으로 수행하는 사무, 법령에서 광역지방자치단체의 자치법규로 정하도록 규정한 사무와 관련된 기초지방자치단체의 자치법규가 각각 상급 지방자치단체의 자치법규를 위반하여서는 안 된다는 의미로 보아야 할 것입니다(각주: 법제처 2019. 12. 10. 의견제시 19-0364).

   따라서 위와 같은 경우가 아니라면 기초지방자치단체의 자치법규는 광역지방자치단체의 자치법규와는 적용범위가 서로 다른 별개의 자치법규로서 양자가 상하관계에 있다고 볼 수는 없을 것입니다.

   그런데 「지역문화진흥법」 제18조제1항에서는 시ㆍ도지사 및 대도시 시장(각주: 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 시장을 말하며, 이하 같음)은 지역문화진흥을 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 일정 지역을 문화지구로 지정할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지정된 문화지구를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장으로 하여금 문화지구관리계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인(특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ대도시 시장의 경우는 제외한다)을 받도록 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 국가와 지방자치단체는 문화지구관리계획에 따라 설치 또는 운영이 권장되는 문화시설(이하 “권장시설”이라 한다) 등에 대하여 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.

   이처럼 지역문화진흥법령에서 문화지구 지정은 시ㆍ도지사 및 대도시 시장의 권한으로 규정하고 있고, 문화지구관리계획에 대해서는 작성권자와 승인권자를 구분하여 규정하고 있으나, 문화지구 내 권장시설 운영자 또는 건물 소유자에 대한 지원에 관해서는 지방자치단체 종류에 따른 구분 없이 ‘지방자치단체’를 지원 주체로 규정하고 있는 점을 고려하면 문화지구 내 권장시설 운영자 또는 건물 소유자에 대한 지원에 관한 사무는 시ㆍ도지사 외에 시장ㆍ군수ㆍ구청장도 자율적으로 수행할 수 있는 사무로 보입니다. 

   한편 「지역문화진흥법」 제22조에서는 ‘지방자치단체’는 지역문화진흥을 위한 사업이나 활동을 지원하기 위하여 지역문화진흥기금을 설치할 수 있고(제1항), 지역문화진흥기금은 지방자치단체의 장이 운용ㆍ관리하며(제2항), 지역문화진흥기금의 조성ㆍ용도 및 운용 등에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다고 규정(제5항)하여 지역문화진흥기금의 설치 및 운용ㆍ관리 업무를 ‘지방자치단체’의 업무로 규정하고 있으며, 시ㆍ도로 하여금 시ㆍ군ㆍ구의 지역문화진흥기금에 출연ㆍ보조하도록 하거나 시ㆍ군ㆍ구에서 설치하는 지역문화진흥기금을 관리ㆍ감독하도록 하는 내용은 별도로 규정하고 있지 않습니다. 

   그리고 「지역문화진흥법」이 제정되기 전에 지방문화예술진흥기금에 대해 규정하고 있던 구 「문화예술진흥법」(2005. 6. 25. 법률 제7415호로 일부 개정되기 전의 것을 말한다)에서는 지방문화예술진흥기금의 설치 주체를 “특별시ㆍ광역시 또는 도”에 한정하던 것을 “지방자치단체”에 설치할 수 있도록 하는 내용으로 개정하였고, 이후 「지역문화진흥법」에서도 지역문화진흥기금의 설치 및 운용ㆍ관리 주체를 지방자치단체로 규정하고 있습니다.

   또한 「지역문화진흥법」 제3조에 따르면 국가와 지방자치단체는 지역 간의 문화격차 해소와 지역문화 다양성의 균형 있는 조화(제1호), 지역주민의 삶의 질 향상 추구(제2호) 등의 기본원칙에 따라 지역문화진흥 정책을 추진하여야 하고, 같은 법 제4조에 따르면 국가와 지방자치단체는 지역문화의 진흥을 위한 정책을 수립하고 그에 필요한 지원을 하여야 한다(제1항)고 하면서 지방자치단체는 해당 지역문화 실정에 맞게 조례를 제정하는 등 각종 시책을 적극 추진하여야 한다(제2항)고 하여 지역문화진흥의 주체로서 ‘지방자치단체’의 역할을 강조하고 있습니다.

   이러한 「지역문화진흥법」의 규정 내용 및 개정 연혁에 비추어 볼 때 시ㆍ군ㆍ자치구인 지방자치단체에서는 「지역문화진흥법」 제22조제5항의 위임에 따라 지역문화진흥기금의 조성ㆍ용도 및 운용 등에 관하여 필요한 사항은 상위 법령에 반하지 않는 범위에서 조례로 정할 수 있다고 할 것이고, 지역문화진흥기금을 문화지구 내 권장시설 운영자 또는 건물 소유자에 대한 지원 목적으로 사용한다고 하여 그 지원에 필요한 내용이 시ㆍ도의 문화지구 관련 조례나 규칙에 기속되어야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.

   따라서 「서울특별시 서초구 문화예술진흥기금 설치 및 운용 조례 시행규칙」에서 문화지구 내 권장시설 운영자 또는 건물 소유자에게 지원하는 융자금의 이율을 「서울특별시 문화지구 관리 및 육성에 관한 조례」 및 같은 조례 시행규칙에서 정하는 융자금의 이율과 다른 내용으로 정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.

○ 관련법령

「지방자치법」
제3조(지방자치단체의 법인격과 관할) ① 지방자치단체는 법인으로 한다.
  ② 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)는 정부의 직할(直轄)로 두고, 시는 도의 관할 구역 안에, 군은 광역시, 특별자치시나 도의 관할 구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시, 특별자치시의 관할 구역 안에 둔다.  <개정 2011. 5. 30.>
  ③ 특별시ㆍ광역시 및 특별자치시가 아닌 인구 50만 이상의 시에는 자치구가 아닌 구를 둘 수 있고, 군에는 읍ㆍ면을 두며, 시와 구(자치구를 포함한다)에는 동을, 읍ㆍ면에는 리를 둔다.  <개정 2011. 5. 30.>
  ④ 제7조제2항에 따라 설치된 시에는 도시의 형태를 갖춘 지역에는 동을, 그 밖의 지역에는 읍ㆍ면을 두되, 자치구가 아닌 구를 둘 경우에는 그 구에 읍ㆍ면ㆍ동을 둘 수 있다.
제24조(조례와 규칙의 입법한계) 시ㆍ군 및 자치구의 조례나 규칙은 시ㆍ도의 조례나 규칙을 위반하여서는 아니 된다.

「지역문화진흥법」
제3조(지역문화진흥의 기본원칙) 국가와 지방자치단체는 다음 각 호의 기본원칙에 따라 지역문화진흥 정책을 추진하여야 한다.
  1. 지역 간의 문화격차 해소와 지역문화 다양성의 균형 있는 조화
  2. 지역주민의 삶의 질 향상 추구
  3. 생활문화가 활성화될 수 있는 여건 조성
  4. 지역문화의 고유한 원형의 우선적 보존
제4조(국가 및 지방자치단체의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 지역문화의 진흥을 위한 정책을 수립하고 그에 필요한 지원을 하여야 한다.
  ② 지방자치단체는 이 법의 시행을 위하여 재원의 확보 등 필요한 사항이 있을 경우 해당 지역문화 실정에 맞게 조례를 제정하는 등 각종 시책을 적극 추진하여야 한다.
제18조(문화지구의 지정ㆍ관리) ① 시ㆍ도지사 및 대도시 시장(「지방자치법」 제198조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 시장을 말한다. 이하 같다)은 지역문화진흥을 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 해당 지방자치단체의 조례를 제정하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 문화지구로 지정할 수 있다.  <개정 2021. 1. 12.>
  1. 문화시설과 민속공예품점ㆍ골동품점 등 대통령령으로 정하는 영업시설이 밀집되어 있거나 이를 계획적으로 조성하려는 지역
  2. 특성화된 문화예술 행사ㆍ축제 등 문화예술 활동이 지속적으로 이루어지거나 개최되는 지역
  3. 그 밖에 유형ㆍ무형의 문화자원이나 문화적 특성 보존을 위하여 문화지구로 지정하는 것이 필요하다고 인정되는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역
  ② 제1항에 따라 지정된 문화지구를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 문화지구관리계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인(특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ대도시 시장의 경우는 제외한다)을 받아야 한다. 이를 변경하려는 경우에도 또한 같다.
  ③ 시ㆍ도지사 및 대도시 시장은 문화지구의 유지ㆍ보존 및 활성화를 위하여 문화지구에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 영업 또는 시설의 설치를 금지하거나 제한할 수 있다.
  1. 「사행행위 등 규제 및 처벌 특례법」에 따른 사행행위영업
  2. 「식품위생법」에 따른 식품접객업 중 대통령령으로 정하는 것
  3. 그 밖에 문화지구의 지정 목적을 해칠 우려가 있는 영업 또는 시설로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것
  ④ 국가와 지방자치단체는 제2항에 따른 문화지구관리계획에 따라 설치 또는 운영이 권장되는 문화시설 등에 대하여 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다.
제22조(지역문화진흥기금의 조성)  ① 지방자치단체는 지역문화진흥을 위한 사업이나 활동을 지원하기 위하여 지역문화진흥기금을 설치할 수 있다.
  ② 지역문화진흥기금은 지방자치단체의 장이 운용ㆍ관리한다.
  ③ 지방자치단체의 장은 지역문화진흥기금을 조성하기 위하여 개인이나 법인으로부터 기부금품을 받을 수 있다. 이 경우 기부하는 자는 특정 단체 또는 개인에 대한 지원 등 그 용도를 정하여 기부할 수 있다.
  ④ 지방자치단체의 장은 제3항에 따라 기부금품을 받으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 가액(價額) 및 품명을 문화체육관광부장관에게 보고하여야 한다.
  ⑤ 지역문화진흥기금의 조성ㆍ용도 및 운용 등에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다.
부   칙
제2조(지방문화예술위원회 등에 대한 경과조치) ① 이 법 시행 전에 「문화예술진흥법」 제4조제1항에 따라 설립된 지방문화예술위원회는 이 법에 따른 지역문화예술위원회로 보고, 같은 법 제4조제2항에 따라 설립된 재단법인은 이 법에 따른 지역문화재단으로 본다.
  ② 이 법 시행 전에 「문화예술진흥법」 제19조에 따라 설치된 지방문화예술진흥기금은 이 법에 따른 지역문화진흥기금으로 보되, 이 법 시행 전에 지역문화진흥기금으로 전환하여야 한다.

「문화예술진흥법」(법률 제7415호, 2005. 6. 25. 시행) 
제22조 (지방문화예술진흥기금의 조성) ① 지방자치단체는 당해 관할구역의 문화예술진흥을 위한 사업이나 활동을 지원하기 위하여 지방문화예술진흥기금을 설치할 수 있다.  <개정 1997. 12. 13., 2005. 3. 24.>
  ② 지방문화예술진흥기금은 지방자치단체의 장이 운용ㆍ관리한다.  <개정 2005. 3. 24.>
  ③ 지방자치단체의 장은 지방문화예술진흥기금의 조성을 위하여 개인 또는 법인으로부터 기부금품을 기부받을 수 있다. 이 경우 기부금품을 기부하는 자는 특정단체 또는 개인에 대한 지원 등 그 용도를 정하여 기부할 수 있다.  <개정 2000. 1. 12., 2005. 1. 27., 2005. 3. 24.>
  ④ 지방자치단체의 장은 제3항의 규정에 의하여 금품을 받은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 가액 및 품명을 문화관광부장관에게 보고하여야 한다.  <개정 2000. 1. 12., 2005. 3. 24.>
  ⑤ 지방문화예술진흥기금의 조성ㆍ용도 및 운용, 지방문화예술진흥기금지원심의위원회의 구성 기타 필요한 사항은 조례로 정한다.