1. 질의요지
「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제4조제1항제3호에 해당하는 국가보훈대상자 중 일정한 6·25전쟁 전몰군경 유가족에 대하여만 보훈예우수당을 지급하는 내용의 조례를 제정하는 것이 가능한지?

2. 의견
특정 국가유공자에 대한 지원의 형평성 문제는 별론으로 하고, 한정된 재원을 가진 지방자치단체가 충분하지 않은 국가유공자 유족에 대한 지원금을 보충하기 위하여 자체사업으로 보훈예우수당을 신설하면서 합리적 기준에 따라 조례로 그 지급기준과 범위를 구체적으로 정하는 것은 「국가보훈기본법」 등의 법령을 위배하였다고 볼 수는 없을 것입니다.

3. 이유
영덕군 의회에서는 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(이하 “국가유공자법”이라 함)에 따른 보상금, 수당 등의 지원과는 별개로 6·25 전몰군경 유가족에게 보훈예우수당을 신설하는 내용의 「영덕군 국가보훈대상자 예우 및 지원에 관한 조례」 개정을 추진 중에 있는바, 조례안에 따르면 군수는 국가유공자법 제4조제1항제3호에 해당하는 국가보훈대상자 중 지급 기준일 현재 영덕군에 주민등록을 두고 계속 1년 이상 거주한 60세 이상의 6·25전쟁 전몰군경 유가족에 대하여 같은 법 제13조에 따른 지급 순위에 따라 예산의 범위에서 보훈예우수당을 지급한다고 되어 있습니다.

  먼저, 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있는데, 전몰군경의 유가족을 지원하는 것은 지방자치단체의 사무를 예시하고 있는 「지방자치법」 제9조제2항제2호의 주민복지에 관한 사업(가목)에 해당하는 것으로 보이고, 「국가보훈기본법」제3조제2호 및 제19조에 따르면, ‘국가보훈대상자’를 희생·공헌자와 그 유족 또는 가족으로서 국가보훈관계 법령의 적용대상자가 되어 예우 및 지원을 받는 사람으로 정의하면서, 국가보훈대상자의 생활안정과 복지향상 등 예우 및 지원을 위하여 필요한 시책을 마련하여야 하는 주체로서 국가와 지방자치단체를 병렬적으로 나열하고 있는 점 등을 고려할 때, 전몰군경의 유가족을 지원하는 내용 등의 사무는 자치사무로서 조례제정이 가능한 사무로 볼 수 있을 것입니다.

  다음으로 조례는 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내’에서 규정하는 것이 가능한 바(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결례 등 취지 참조), 조례로 일정한 6·25 전몰군경 유가족에게 보훈예우수당을 지급하는 것이 ‘법령의 범위 내’의 것인지를 살펴보면, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 저해하는 바가 없을 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 해당 조례를 정할 수 있을 것인 바(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결례 참조), 국가유공자법은 국가유공자의 예우 및 지원을 위한 국가의 책임을 규정한 것으로서 지방자치단체가 전몰군경 유가족 등에게 보훈예우수당 등을 지원하는 것을 금지하고 있는 것이라고 볼 수는 없고, 전몰군경 유가족을 포함한 전국의 모든 국가유공자가 반드시 동일한 예우와 지원을 받아야 한다거나 국가가 지원대상으로 정한 6·25 전몰군경 유가족 외에 지방자치단체가 그 지역의 실정에 맞게 지원대상의 범위를 정하는 것을 금지하는 취지로 해석하기도 어렵기 때문에, 지방자치단체에서 일정한 기준을 정하여 전몰군경 유가족 중 6·25 전몰군경 유가족에게만 보훈예우수당을 지급하는 내용의 조례를 만드는 것이 상위법인 국가유공자법에 위배되는 것으로 보기는 어렵고 지방자치단체에서 그러한 조례를 제정하는 것이 불가능하지는 않을 것으로 보입니다. 

  다음으로, 6·25 전몰군경 유가족에게 보훈예우수당을 지급하는 것이 
개인에 대한 보조를 예외적으로 허용하고 있는 「지방재정법」에 위배되는 것은 아닌지 살펴보면, 같은 법 제17조에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 ‘법률에 규정이 있는 경우(제1호)’ 등에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는데,  「국가보훈기본법」 제5조에서는 국가와 지방자치단체는 국민 또는 주민의 복지와 관련된 정책을 수립·시행하거나 법령 등을 제정 또는 개정할 때에는 국가보훈대상자를 우선하여 배려하는 등 적극적 조치를 하여야 하고(제3항) 국가보훈사업에 필요한 재원(財源) 조성에 노력하여야 한다고 규정하고 있으며(제4항), 제19조제2항에서는 국가와 지방자치단체는 국가보훈대상자의 생활안정과 복지향상 등 예우 및 지원을 위하여 필요한 시책을 마련하여야 한다고 규정하고 있고, 국가유공자법 제2조에서는 ‘기본이념’으로 전몰군경(戰歿軍警)과 전상군경(戰傷軍警)을 비롯한 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 상응하여 국가유공자와 그 유족의 영예(榮譽)로운 생활이 유지·보장되도록 실질적인 보상이 이루어져야 한다고 규정하면서, 제3조에서는 ‘정부의 시책’으로 국가와 지방자치단체는 국가유공자의 애국정신을 기리고 이를 계승·발전시키고, 제2조의 기본이념을 구현하기 위한 시책을 마련한다고 규정하고 있고, 제7조에서는 국가유공자, 그 유족 또는 가족에게는 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 따라 보상하되, 그 생활수준과 연령 등을 고려하여 보상의 정도를 달리할 수 있다는 보상의 원칙에 대하여 규정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 이러한 법률의 규정은 전몰군경 등을 포함한 국가유공자 개인에 대한 보조의 근거로 볼 수 있을 것으로 판단되며, 지방자치단체에서 국가의 사업과는 별개로 60세 이상의 6·25 전몰군경 유가족에 대한 지원수단으로 일정한 금액의 보훈예우수당 지급이라는 정책을 선택하여 시행하는 것이 지방재정법 제17조에 위배되는 것은 아니라고 할 것입니다. 

  결론적으로 지방자치단체가 국민이나 주민을 수혜 대상자로 하여 재정적 지원을 하는 정책을 실행하는 경우 그 정책은 재정 상태에 따라 영향을 받을 수밖에 없다고 할 것인 바, 특정 국가유공자에 대한 지원의 형평성 문제는 별론으로 하고, 한정된 재원을 가진 지방자치단체가 충분하지 않은 국가유공자 유족에 대한 지원금을 보충하기 위하여 자체사업으로 보훈예우수당을 신설하면서 합리적 기준에 따라 조례로 그 지급기준과 범위를 구체적으로 정하는 것은 「국가보훈기본법」 등의 법령을 위배하였다고 볼 수는 없을 것입니다.