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1. 질의요지

「개발이익 환수에 관한 법률」(이하 “개발이익환수법”이라 함) 제5조제1항제8호에서는 개발부담금(각주: 개발이익환수법 제2조제4호에 따른 개발부담금을 말하며, 이하 같음.)의 부과 대상인 개발사업 중 하나로 같은 항 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 규정하고 있고, 같은 항 제8호의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 별표 1 제8호가목에서는 ‘「건축법」에 따른 창고시설(이하 “창고시설”이라 함)의 설치로 사실상 또는 공부상(公簿上)의 지목변경이 수반되는 사업을 위한 용지조성사업’을 같은 법 제5조제1항제8호에 따른 개발사업 중 하나로 규정하고 있는바,

  ‘창고시설만의 설치로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업’(각주: 그 사업의 내용에 창고시설의 부지를 조성하는 내용이 포함되지 않고, 사업 시행을 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따른 토지의 형질변경 개발행위허가 등도 별도로 받지 않은 경우로 한정하며, 이하 같음.)이 개발부담금의 부과 대상인 개발이익환수법 시행령 별표 1 제8호가목에 따른 사업에 해당하는지?

2. 회답

  ‘창고시설만의 설치로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업’은 개발부담금의 부과 대상인 개발이익환수법 시행령 별표 1 제8호가목에 따른 사업에 해당하지 않습니다.

3. 이유

  우선 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 개발이익환수법 시행령 별표 1 제8호가목에서는 개발부담금 부과 대상인 사업을 ‘창고시설의 설치로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업’이 아니라, 그 사업을 위한 ‘용지조성사업’으로 명확하게 규정하고 있습니다.

  그리고 개발이익환수법 제8조에서 개발부담금의 부과 기준을 부과 종료 시점의 부과 대상 ‘토지’의 가액에서 부과 개시 시점의 부과 대상 ‘토지’의 가액 등을 뺀 금액으로 규정하고 있는 점, 개발부담금의 부과 대상인 개발사업에 토지 개발사업이 아닌 ‘시설의 설치사업’까지 포함하려는 경우에는 같은 법 시행령 별표 1 제6호가목부터 다목까지 및 같은 표 제7호에서와 같이 명시적인 규정을 두고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 개발이익환수의 대상이 되는 개발사업은 원칙적으로 토지 개발사업을 의미하는 것으로 보는 것이 타당하고, 그렇다면 개발이익환수법 시행령 별표 1 제8호가목에 따른 ‘용지조성사업’ 역시 ‘토지의 개발사업’일 것이 전제되어 있다고 보아야 합니다.(각주: 대법원 2018. 3. 27. 선고 2014두43158 판결례 참조)

  그런데 창고시설 설치사업과 창고시설의 용지조성사업은 원칙적으로 구분되는 사업이고, 창고시설의 부지조성을 함께 시행하지 않고 창고시설 설치만을 내용으로 하는 사업이라면, 이는 어디까지나 ‘시설의 설치 사업’일 뿐, ‘토지 개발사업’의 성격을 가진다고 볼 수 없으므로, 결국 개발이익환수법 시행령 별표 1 제8호가목에 따른 ‘용지조성사업’에도 해당하지 않는다고 보는 것(각주: 대법원 2018. 3. 27. 선고 2014두43158 판결례 참조)이 개발이익환수법령의 체계에 부합하는 해석입니다.

  아울러 개발이익환수법에 따른 개발이익부담금은 「부담금관리 기본법」 제2조에 따른 부담금의 일종에 해당하고, 같은 법 제4조 본문에서는 부담금 부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체, 설치목적, 부과요건, 산정기준, 산정방법, 부과요율 등이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다고 규정하고 있는 점, 개발부담금 부과는 침익적 행정처분에 해당하므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 될 것이라는 점(각주: 대법원 2018. 3. 27. 선고 2014두43158 판결례 참조) 등도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 ‘창고시설만의 설치로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업’은 개발부담금의 부과 대상인 개발이익환수법 시행령 별표 1 제8호가목에 따른 사업에 해당하지 않습니다.

  개발이익환수법
제5조(대상 사업) ① 개발부담금의 부과 대상인 개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로 한다.
  1. 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함한다. 이하 같다)
  2. 산업단지개발사업
  3. 관광단지조성사업(온천 개발사업을 포함한다. 이하 같다)
  4. 도시개발사업, 지역개발사업 및 도시환경정비사업
  5. 교통시설 및 물류시설 용지조성사업
  6. 체육시설 부지조성사업(골프장 건설사업 및 경륜장·경정장 설치사업을 포함한다)
  7. 지목 변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
  8. 그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
  ② (생  략)
  ③ 제1항 및 제2항에 따른 개발사업의 범위·규모 및 동일인의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

  개발이익환수법 시행령
제4조(대상 사업) ① 법 제5조에 따라 부담금의 부과 대상이 되는 개발사업의 범위는 별표 1과 같고, 그 규모는 관계 법률에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 인가·허가·면허 등(신고를 포함하며, 이하 “인가등”이라 한다)을 받은 사업 대상 토지의 면적(부과 종료 시점 전에 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제84조에 따라 등록 사항 중 면적을 정정한 경우에는 그 정정된 면적을 말한다)이 다음 각 호에 해당하는 경우로 한다. 이 경우 동일인[법인을 포함하며, 자연인인 경우에는 배우자 및 직계존비속(直系尊卑屬)을 포함한다. 이하 같다)이 연접(連接)한 토지[동일인이 소유한 연속된 일단(一團)의 토지인 경우를 포함한다]에 하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우에는 각 사업의 대상 토지 면적을 합한 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다. 
  1. ∼ 4. (생  략)
  ② ∼ ④ (생  략)

[별표 1]

부담금 부과 대상 개발사업(제4조 관련)
사업 종류
근거 법률 및 사업명
비고
 1. ∼ 7. (생  략)


 8. 그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업
가. 「건축법」에 따른 창고시설의 설치로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업을 위한 용지조성사업

나. ∼ 마. (생  략)

비고 (생  략)


<관계 법령>