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1. 질의요지

「외국인투자 촉진법」 제13조제1항에서는 기획재정부장관, 국유재산을 관리하는 중앙관서의 장, 지방자치단체의 장, 공공기관의 장 또는 「지방공기업법」에 따른 지방공기업(각주: 지방직영기업은 제외하며, 이하 같음)의 장은 국가·지방자치단체·공공기관 또는 지방공기업(이하 “국가등”이라 함)이 소유하는 토지·공장 또는 그 밖의 재산(이하 “토지등”이라 함)을 「도시개발법」(제4호) 등의 관련 규정에도 불구하고 수의계약으로 외국인투자기업등(각주: 외국인투자기업 또는 외국인투자환경 개선시설 운영자를 말하며(「외국인투자 촉진법」 제13조제1항 참조), 이하 같음)에게 사용·수익 또는 대부(이하 “임대”라 함)할 수 있다고 규정하고 있고, 「외국인투자 촉진법」 제13조의3제1항에서는 국가등은 소유하는 토지등을 「도시개발법」 등의 관련 규정에도 불구하고 수의계약으로 외국인투자기업등에 매각할 수 있다고 규정하고 있는 한편,

  「도시개발법」 제11조제1항에서는 도시개발사업의 시행자(이하 “도시개발사업시행자”라 함)로 지정받을 수 있는 자로 국가나 지방자치단체(제1호), 「지방공기업법」에 따라 설립된 지방공사(제4호), 국가·지방자치단체나 지방공사 등이 도시개발사업을 시행할 목적으로 출자에 참여하여 설립한 법인으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 법인(제11호)(이하 “도시개발사업특수목적법인”이라 함) 등을 규정하고 있는바,

  도시개발사업자인 도시개발사업특수목적법인은 도시개발사업으로 취득한 조성토지등(각주: 도시개발사업으로 조성된 토지·건축물 또는 공작물 등을 말하며, 이하 같음)을 「외국인투자 촉진법」 제13조제1항 또는 제13조의3제1항에 따라 수의계약으로 외국인투자기업등에게 임대 또는 매각할 수 있는지?

2. 회답

  도시개발사업자인 도시개발사업특수목적법인은 도시개발사업으로 취득한 조성토지등을 「외국인투자 촉진법」 제13조제1항 또는 제13조의3제1항에 따라 수의계약으로 외국인투자기업등에게 임대 또는 매각할 수 없습니다.

3. 이유

  먼저 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미를 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「외국인투자 촉진법」 제13조제1항 또는 제13조의3제1항에서는 외국인투자기업등에게 수의계약으로 국가등이 소유하는 토지등을 임대 또는 매각할 수 있는 주체로 “기획재정부장관, 국유재산을 관리하는 중앙관서의 장, 지방자치단체의 장, 공공기관의 장 또는 「지방공기업법」에 따른 지방공기업의 장”을 제한적으로 열거하고 있고, 도시개발사업특수목적법인은 이에 해당하지 않으므로, 도시개발사업특수목적법인은 「외국인투자 촉진법」에 따라 외국인투자기업등에게 수의계약으로 임대 또는 매각할 수 있는 주체가 아니라는 것이 문언상 명확합니다.

  또한 「국유재산법」, 「공유재산 및 물품 관리법」, 「공공기관의 운영에 관한 법률」, 「도시개발법」 또는 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 등은 국·공유재산과 그에 준하는 공익성을 가지고 있는 공공기관·지방공기업 소유의 토지등을 보호하고 그 취득·유지·보존 및 운용과 처분의 적정을 기하기 위하여 국·공유재산의 처분 등에 대하여 엄격히 제한하고 있음에도 불구하고, 「외국인투자 촉진법」 제13조제1항 및 제13조의3제1항은 외국인투자를 촉진하기 위하여 예외적으로 이러한 제한을 완화하여 외국인투자기업 등에게는 국·공유재산과 토지등을 수의계약의 방법에 의하여 임대 또는 매각할 수 있도록 특례를 정한 것으로서, 「외국인투자 촉진법」 제13조제1항 및 제13조의3제1항에 따라 수의계약을 할 수 있는지 여부는 엄격하게 해석해야 할 것이므로(각주: 법제처 2013. 6. 12. 회신 13-0169 해석례 참조), 명문의 규정 없이 도시개발사업특수목적법인이 「외국인투자 촉진법」에 따라 외국인투자기업등에게 수의계약으로 임대 또는 매각할 수 있다고 해석하는 것은 타당하지 않습니다. 

  한편 「도시개발법 시행령」 제18조제8항에 따르면 도시개발사업특수목적법인 중 공공기관 또는 지방공기업이 아니더라도 국가 또는 지방자치단체가 100분의 50 이상 출자한 법인인 경우가 있을 수 있고, 이 경우 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제3호에 따라 정부가 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있는 공공기관이나 「지방공기업법」 제53조제2항에 따라 지방자치단체가 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있는 지방공사와 마찬가지로 상당한 공익성을 가지고 있다고 볼 수 있으므로, 이러한 도시개발사업특수목적법인의 경우에는 공공기관 또는 지방공사 등과 동일하게 도시개발사업으로 취득한 조성토지등을 「외국인투자 촉진법」 제13조제1항 또는 제13조의3제1항에 따라 수의계약으로 임대 또는 매각할 수 있다고 해석해야 한다는 의견이 있습니다.

  그러나 공공기관 및 지방공사의 경우 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조부터 제6조까지에 따라 기획재정부장관의 지정을 받거나 「지방공기업법」 제49조제2항에 따라 지방자치단체가 그 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항을 조례로 정하여 설립하여야 하고, 경영 등에 관하여 「공공기관의 운영에 관한 법률」 또는 「지방공기업법」에 따른 각종 규율을 받게 되는데 반해, 설립 및 경영에 관하여 「공공기관의 운영에 관한 법률」 또는 「지방공기업법」의 적용을 받지 않는 도시개발사업특수목적법인을 공공기관이나 지방공사와 마찬가지의 공익성을 가지고 있다고 보기 어렵고, 단순히 국가 또는 지방자치단체의 출자 또는 지분소유 비율이 유사하다는 사실만으로 명시적 규정 없이 도시개발사업특수목적법인을 공공기관이나 지방공사와 동일하게 볼 수 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 도시개발사업자인 도시개발사업특수목적법인은 도시개발사업으로 취득한 조성토지등을 「외국인투자 촉진법」 제13조제1항 또는 제13조의3제1항에 따라 수의계약으로 외국인투자기업등에게 임대 또는 매각할 수 없습니다.

  외국인투자 촉진법
제13조(국유·공유재산의 임대) ① 기획재정부장관, 국유재산을 관리하는 중앙관서의 장, 지방자치단체의 장, 공공기관의 장 또는 「지방공기업법」에 따른 지방공기업(지방직영기업은 제외하며, 이하 이 조에서 “지방공기업”이라 한다)의 장은 국가·지방자치단체·공공기관 또는 지방공기업(이하 “국가등”이라 한다)이 소유하는 토지·공장 또는 그 밖의 재산(이하 “토지등”이라 한다)을 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 법률의 관련 규정에도 불구하고 수의계약으로 외국인투자기업 또는 외국인투자환경 개선시설 운영자(이하 이 조, 제13조의2부터 제13조의4까지 및 제14조에서 “외국인투자기업등”이라 한다)에게 사용·수익 또는 대부(이하 “임대”라 한다)할 수 있다. 다만, 토지등이 제18조제1항제1호에 해당하는 경우에는 비수도권 국내복귀기업에도 임대할 수 있다.
  1. ～ 3. (생  략)
  4. 「도시개발법」
  5. ～ 7. (생  략)
  ② ～ ⑤ (생  략)
제13조의3(국유·공유재산의 매각) ① 국가등은 소유하는 토지등을 제13조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 법률의 관련 규정에도 불구하고 수의계약으로 외국인투자기업등에 매각할 수 있다.
  ② ～ ③ (생  략)

  도시개발법
제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.
  1. 국가나 지방자치단체
  2. 대통령령으로 정하는 공공기관
  3. 대통령령으로 정하는 정부출연기관
  4. 「지방공기업법」에 따라 설립된 지방공사
  5. ～ 10. (생  략)
  11. 제1호부터 제9호까지, 제9호의2 및 제10호에 해당하는 자(제6호에 따른 조합은 제외한다)가 도시개발사업을 시행할 목적으로 출자에 참여하여 설립한 법인으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 법인
<관계 법령>