1. 질의요지

2005년 12월 7일 법률 제7715호로 제정된 「토지이용규제 기본법」(이하 “토지이용규제법”이라 함) 부칙 제4조제2항(이하 “이 사안 부칙”이라 함)에서는 같은 법 공포 후 1년이 경과한 날(2006년 12월 8일) 전에 지정된 지역·지구등(각주: 토지이용규제법 제2조제1호에 따른 “지역·지구등”을 말하며, 이하 같음.) 가운데 지형도면등(각주: 토지이용규제법 제8조제2항에 따라 지형도면 또는 지적도 등에 지역·지구등을 명시한 도면을 말하며, 이하 같음.)을 고시하지 아니한 지역·지구등은 같은 법 제8조제2항을 준용하여 2008년 12월 31일까지 지형도면등을 고시하여야 하며, 2008년 12월 31일까지 고시하지 아니한 경우에는 그 다음 날부터 그 지역·지구등의 지정의 효력을 잃는다고 규정하고 있는바,

  토지이용규제법이 제정되기 전에 결정된 도로구역에 대해 2008년 12월 31일까지 도로관리청(각주: 「도로법」 제2조제5호에 따른 도로관리청을 말하며, 이하 같음.)이 토지이용규제법 제8조제2항에 따라 지형도면등을 고시하지 아니한 지역(이하 “지형도면등 고시 누락지역”이라 함)에 위치한 도로 및 도로의 부속물이 「도로법」의 적용을 받는 도로 및 도로의 부속물에 해당하는지(각주: 별도로 「도로법」 제21조에 따른 노선 폐지의 고시 및 같은 법 제25조에 따른 도로구역 폐지의 고시를 하지 않은 것으로 전제함)?

2. 회답

  지형도면등 고시 누락지역에 위치한 도로 및 도로의 부속물은 「도로법」의 적용을 받는 도로 및 도로의 부속물에 해당하지 않습니다.

3. 이유

  토지이용규제법 제8조에서는 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 지역·지구등을 지정하는 때에는 지형도면을 작성하여 관보 또는 공보에 고시하여야 하고(제2항), 이에 따라 지형도면등을 고시하여야 하는 지역·지구등의 지정의 효력은 지형도면등의 고시를 함으로써 발생한다고 규정하고 있습니다.

  한편 「도로법」 제2조제1호에서 “도로”를 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 같은 법 제10조에 열거된 것을 말하며, ‘도로의 부속물을 포함’한다고 정의하고 있고, 같은 법 제2조제2호에서는 “도로의 부속물”을 도로관리청이 도로의 편리한 이용과 안전 및 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리를 위하여 설치하는 휴게시설(가목) 등의 시설 또는 공작물로 정의하고 있으며, 같은 조 제6호에서는 “도로구역”을 도로를 구성하는 일단의 토지로서 같은 법 제25조에 따라 결정된 구역으로 정의하고 있고, 같은 법 제25조에서는 도로관리청은 도로 노선의 지정·변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정·변경 또는 폐지해야 하고(제1항), 그 사유, 위치, 면적 등을 고시(제3항)하도록 규정하고 있는바, 「도로법」에 따르면 도로는 도로의 부속물을 포함하는 것으로서, 도로의 형태를 갖추고 같은 법에 따른 도로구역 결정 고시 등을 하면 비로소 「도로법」의 적용을 받는 도로가 되고(각주: 대법원 2012. 9. 13. 선고, 2010두11849 판결례 참조), 그 도로구역 폐지 고시 등이 있어야 「도로법」상 도로로서 규율되지 않는다고 할 것인데, 이 사안과 같이 토지이용규제법이 제정되기 전에 결정된 도로구역에 대해 2008년 12월 31일까지 토지이용규제법 제8조제2항에 따라 지형도면등을 고시하지 아니한 경우, 지형도면등 고시 누락지역에 위치한 도로 및 도로의 부속물이 「도로법」의 적용을 받는 도로 및 도로의 부속물에 해당하는지 여부가 문제됩니다.

  먼저 이 사안 부칙에 따르면 토지이용규제법 공포 후 1년이 경과한 날인 2006년 12월 8일 전에 지정된 지역·지구등 가운데 지형도면등을 고시하지 아니한 지역·지구등은 같은 법 제8조제2항을 준용하여 2008년 12월 31일까지 지형도면등을 고시하여야 하며, 2008년 12월 31일까지 고시하지 아니한 경우에는 그 다음 날부터 그 지역·지구등의 지정의 효력을 잃는다고 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 토지이용규제법이 제정되기 전에 결정된 도로구역에 대해 2008년 12월 31일까지 토지이용규제법 제8조제2항에 따라 실시한 지형도면등의 고시가 이루어지지 않은 지역·지구등은 개별법에 따른 지역·지구등의 해제 결정이 있는지 여부와 관계 없이 이 사안 부칙에 따라 그 지정의 효력을 잃는다는 것이 문언상 명확하고, 이러한 지형도면등 고시 누락지역에 위치한 도로구역은 「도로법」 제25조에 따라 도로구역이 폐지되지 않더라도 이 사안 부칙에 따라 도로구역 지정의 효력을 잃는다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2021. 4. 21. 회신 21-0155 해석례 참조)

  그리고 「도로법」에 따르면 해당 도로구역 결정의 효력을 소멸시키기 위해서는 같은 법 제25조에 따른 도로구역의 폐지 고시 등이 있어야 하나, 이 사안과 같이 2008년 12월 31일까지 토지이용규제법 제8조제2항에 따라 지형도면등을 고시하지 아니한 지역에 위치한 도로구역의 경우 이 사안 부칙에 따라 도로구역 결정의 효력이 소멸된다는 점에서 「도로법」에 따른 도로구역의 폐지 고시가 있었던 것과 그 효과가 다르지 않으므로, 지형도면등 고시 누락지역에 위치한 도로 및 도로의 부속물은 「도로법」의 적용을 받는 도로 및 도로의 부속물은 아니라고 할 것입니다.

  따라서 지형도면등 고시 누락지역에 위치한 도로 및 도로의 부속물은 「도로법」의 적용을 받는 도로 및 도로의 부속물에 해당하지 않습니다.



  토지이용규제 기본법(2005. 12. 7. 법률 제7715호로 제정된 것)
제8조 (지역·지구등의 지정 등) ① (생  략)
  ②중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 지역·지구등을 지정하는 때에는 지적이 표시된 지형도에 지역·지구등을 명시한 도면(이하 “지형도면”이라 한다)을 작성하여 관보(중앙행정기관의 장이 지정하는 경우에 한한다. 이하 같다) 또는 공보(지방자치단체의 장이 지정하는 경우에 당해 지방자치단체의 공보를 말한다. 이하 같다)에 고시하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 경우에는 지형도면을 작성·고시하지 아니하거나 지적도 등에 지역·지구등을 명시한 도면을 작성하여 고시할 수 있다.
  ③제2항의 규정에 따라 지형도면 또는 지적도 등에 지역·지구등을 명시한 도면(이하 “지형도면등”이라 한다)을 고시하여야 하는 지역·지구등의 지정의 효력은 지형도면등의 고시를 함으로써 발생한다. 다만, 지역·지구등을 지정하는 때에 지형도면등의 고시가 곤란한 경우로서 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ④ ∼ ⑨ (생  략)

  토지이용규제 기본법(2005. 12. 7. 법률 제7715호로 제정된 것) 부칙
제4조 (지형도면등의 고시에 관한 경과조치) ① (생  략)
  ②이 법 공포 후 1년이 경과한 날 전에 지정된 지역·지구등 가운데 지형도면등을 고시하지 아니한 지역·지구등은 제8조제2항을 준용하여 2008년 12월 31일까지 지형도면등을 고시하여야 하며, 2008년 12월 31일까지 고시하지 아니한 경우에는 그 다음 날부터 그 지역·지구등의 지정의 효력을 잃는다.

  도로법
제25조(도로구역의 결정) ① 도로관리청은 도로 노선의 지정·변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정·변경 또는 폐지하여야 한다.
  ② (생  략)
  ③ 도로관리청은 제1항이나 제2항에 따라 도로구역을 결정·변경 또는 폐지하면 그 사유, 위치, 면적 등 대통령령으로 정하는 사항을 구체적으로 밝혀 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 고시하고, 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
<관계 법령>