법제처 로고

1. 질의요지
대구광역시가 「사회복지사업법」에 따라 설치한 사회복지시설인 공립ㆍ직장 어린이집(「영유아보육법」에 따른 공립ㆍ직장 어린이집)을 「대구사회서비스원 설립 및 운영에 관한 조례안」에 따라 설립하려는 대구사회서비스원(「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」의 적용대상인 대구광역시가 설립하려는 출자ㆍ출연 기관임을 전제함,  이하 “대구사회서비스원”이라 함)으로 하여금 운영하도록 하려는 경우, 

  가. 대구광역시가 설치한 공립ㆍ직장 어린이집의 운영을 「사회복지사업법」 제34조제4항ㆍ제5항 및 같은 법 시행규칙 제21조제1항에 따라 공개모집 방법에 따라 위탁하지 않고, 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 대구사회서비스원에 위탁하여 운영하도록 하는 내용의 조례를 규정하는 것이 가능한지? 

  나. 대구광역시가 설치한 공립ㆍ직장 어린이집의 운영을 위탁운영 방법에 따르지 않아도 되는지? 

  다. 대구광역시가 설치한 공립ㆍ직장 어립이집의 운영을 위탁운영 방법에 따르지 않을 경우 대구사회서비스원으로 하여금 그 운영을 대행하도록 하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고해 주시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여 

  먼저, 어떤 법령이 규정하고 있는 일반적인 사항과는 달리 특정한 경우나 대상에 대해서만 적용되는 다른 법령이 있는 경우에 그 두 법령은 일반법과 특별법의 관계에 있고, 특별법이 규율하고 있는 사항에 관한 한 특별법의 규정이 우선적으로 적용되며, 일반법의 규정은 특별법의 규정에 모순ㆍ저축되지 아니하는 범위에서 적용된다고 할 것입니다(법제처 2018. 9. 18. 회신 18-0393 해석례).

  살피건대, 「지방자치법」은 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하게 하려는 것을 목적(제1조)으로 제정된 법률로서, 같은 법 제104조제2항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관에 위임하거나 위탁할 수 있다고 규정하고 있습니다. 

  그런데, 「사회복지사업법」은 사회복지사업에 관한 기본적 사항을 규정하여 사회복지의 전문성을 높이며 사회복지사업의 공정ㆍ투명ㆍ적정을 도모하고, 지역사회복지의 체계를 구축함을 목적으로 제정된 법률로서, 같은 법 제3조제1항에서는 사회복지사업의 내용 및 절차 등에 관하여 「영유아보육법」 등 사회복지사업을 규정하고 있는 개별 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 같은 법에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있습니다. 

  그리고 지방자치단체의 사회복지시설 설치ㆍ운영과 관련하여, 「사회복지법」 제34조제1항ㆍ제4항에서는 지방자치단체가 사회복지시설을 설치한 경우 필요하면 설치한 시설을 사회복지법인이나 비영리법인에 위탁하여 운영하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 위탁운영의 기준ㆍ기간 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다고 규정하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 지방자치단체가 설치하는 사회복지시설의 운영ㆍ위탁에 관한 사항에 대해서는 「사회복지사업법」이 「지방자치법」 제104조제2항에 관한 관계에서 특별법에 해당하므로, 이 사안에서 대구광역시가 설치한 공립ㆍ직장어린이집을 위탁운영하는 경우 그 방법은 사회복지사업법령에서 규율하는 바에 따라야 한다고 할 것입니다. 

   또한, 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기서 ‘법령의 범위 안’이란 법령에 위배되지 않아야 한다는 것을 의미하는데(대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 참조), 「사회복지사업법 시행규칙」 제21조제1항에서는 사회복지사업법 제34조제4항에 따라 지방자치단체가 설치한 시설을 위탁하여 운영하고자 하는 경우에는 공개모집에 따라 수탁자를 선정하도록 규정하고 있으므로, 이 사안에서 대구광역시가 설치한 공립ㆍ직장어린이집을 위탁운영하는 경우 「사회복지사업법 시행규칙」 제21조제1항에 따라 공개모집방법에 따라 위탁하여야 한다고 할 것인바, 이와 달리 대구광역시가 설치하는 사회복지시설의 위탁운영에 관한 사항을 조례에서 규정하면서 공개모집방법에 따르지 않도록 정한다면 이는 사회복지사회법령에 위배될 소지가 있다고 할 것입니다. 

  따라서, 대구광역시가 설치한 공립ㆍ직장 어린이집의 운영을 「사회복지사업법」 제34조제4항ㆍ제5항 및 같은 법 시행규칙 제21조제1항에 따라 공개모집 방법에 따라 위탁하지 않고, 대구사회서비스원에 위탁하여 운영하도록 하는 내용의 조례를 규정하는 것은 상위 법령에 위배될 소지가 있으므로 입안에 신중하시기 바랍니다. 

  나. 질의 나에 대하여 

  법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참고), 이러한 해석 원리는 조례를 해석하는 경우에도 마찬가지라 할 수 있습니다. 

  살피건대, 사회복지시설인 공립ㆍ직장 어린이집의 운영에 관하여 규정하고 있는 「사회복지사업법」 제34조 및 「영유아보육법」 제24조에서는 “위탁운영 할 수 있다”고 규정하여 반드시 위탁운영하도록 규정하고 있지 아니하고 있으므로, 문언상 대구광역시가 해당 사회복지시설의 운영을 「사회복지사업법」에 따른 위탁운영 방법에 따르지 않아도 될 것으로 보입니다.

  또한, 「사회복지사업법」 제34조제4항ㆍ제5항과 같은 법 시행규칙 제21조에서 정하고 있는 사회복지시설의 위탁기준 및 방법 등에 관한 사항은 사회복지시설의 운영을 위탁하게 될 경우 그 수탁자 선정에 관한 사항을 법령으로 정함으로써 투명한 절차에 의하여 효율적이고 책임 있는 위탁이 이루어지게 하기 위한 것으로, 사회복지시설의 운영을 지방자치단체의 책임 하에 운영할 것인지, 이러한 위탁 규정에 따라 위탁할 것인지는 그 운영의 권한을 가진 지방자치단체에서 판단할 사항이라고 할 것입니다(법제처 2008. 12. 24. 회신 08-0388 해석례 참조). 
 
  따라서, 대구광역시가 설치한 공립ㆍ직장 어린이집의 운영을 위탁운영 방법에 따르지 않아도 된다고 할 것입니다. 

  다. 질의 다에 대하여 

  먼저, 권한의 대행에 관하여는 법률상 정의되어 있지는 않으나, 권한의 위임ㆍ위탁과는 달리 행정권한이 이전되지 않고 그 법적 권한은 행정청의 명의와 책임으로 행사하되, 권한행사에 따른 실무를 대행기관으로 하여금 행하게 하는 것을 의미하는 것이 일반적인데, 권한의 대행은 법적인 권한 자체가 변경되는 것은 아니므로, 업무의 성질상 이러한 대행이 가능하다면, 대구광역시가 설치한 공립ㆍ직장 어립이집의 운영을 위탁운영 방법 대신 대행의 방식으로 운영할 수 도 있다고 할 것입니다. 

  다음으로, 이 사안에서는 대구광역시가 해당 사회복지시설의 운영을 대구사회서비스원에 대행하도록 하는 것이 가능하기 위해서는 해당 대행계약이 수의계약 대상에 해당하는지 여부를 살펴보아야 하는바, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “지방계약법 시행령”이라 함) 제25조제1항제8호사목에서는 지방자치단체의 장이 수의계약할 수 있는 경우의 하나로 “다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체의 사업을 위탁받거나 대행할 수 있는 자와 해당 사업에 대한 계약을 하는 경우”를 규정하고 있습니다. 

  그런데, 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제21조제1항에서는 출자ㆍ출연 기관은 지방자치단체의 사업을 대행할 수 있고 이 경우 그 대행에 필요한 비용은 지방자치단체가 부담한다고 규정하고 있으므로, 대구광역시는 해당 사회복지시설의 운영을 대구사회서비스원에 수의계약으로 대행하게 할 수 있다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합하여 볼 때, 이 사안에서 대구광역시는 대구광역시가 설치한 공립ㆍ직장 어린이집의 운영을 위탁운영 방법에 따르지 않을 경우 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관이 운영에 관한 법률」 제21조에 따라 대구사회서비스원으로 하여금 그 운영을 대행하도록 하는 것이 가능하다고 할 것입니다. 

<관련 법령>
「사회복지사업법」
제3조(다른 법률과의 관계) ① 사회복지사업의 내용 및 절차 등에 관하여 제2조제1호 각 목의 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
  ② 제2조제1호 각 목의 법률을 개정하는 경우에는 이 법에 부합하도록 하여야 한다.
제34조(사회복지시설의 설치) ① 국가나 지방자치단체는 사회복지시설(이하 "시설"이라 한다)을 설치ㆍ운영할 수 있다.  
  ② 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 시설을 설치ㆍ운영하려는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 시설의 설치ㆍ운영 신고를 할 수 없다.  
  1. 제40조에 따라 폐쇄명령을 받고 3년이 지나지 아니한 자
  2. 제19조제1항제1호 및 제1호의2부터 제1호의8까지의 어느 하나에 해당하는 개인 또는 그 개인이 임원인 법인
  ③ 시설을 설치ㆍ운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 재무ㆍ회계에 관한 기준에 따라 시설을 투명하게 운영하여야 한다.  
  ④ 제1항에 따라 국가나 지방자치단체가 설치한 시설은 필요한 경우 사회복지법인이나 비영리법인에 위탁하여 운영하게 할 수 있다.  
  ⑤ 제4항에 따른 위탁운영의 기준ㆍ기간 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 

「사회복지사업법 시행규칙」
제21조(시설의 위탁기준 및 방법) ① 법 제34조제4항에 따라 국가 또는 지방자치단체가 설치한 시설을 위탁하여 운영하고자 하는 경우에는 공개모집에 의하여 수탁자를 선정하되, 수탁자의 재정적 능력, 공신력, 사업수행능력, 지역간 균형분포 및 제27조의2에 따른 평가결과(평가를 한 경우에 한한다) 등을 종합적으로 고려하여 선정하여야 한다.  

「영유아보육법」
제24조(어린이집의 운영기준 등) ① 어린이집을 설치ㆍ운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 운영기준에 따라 어린이집을 운영하여야 한다.  
  ② 국가나 지방자치단체는 제12조에 따라 설치된 국공립어린이집을 법인ㆍ단체 또는 개인에게 위탁하여 운영할 수 있다. 이 경우 최초 위탁은 보건복지부령으로 정하는 국공립어린이집 위탁제 선정관리 기준에 따라 심의하며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 위탁하는 경우를 제외하고는 공개경쟁의 방법에 따른다.  
  1. 민간어린이집을 국가 또는 지방자치단체에 기부채납하여 국공립어린이집으로 전환하는 경우 기부채납 전에 그 어린이집을 설치ㆍ운영한 자
  2. 국공립어린이집 설치 시 해당 부지 또는 건물을 국가 또는 지방자치단체에 기부채납하거나 무상으로 사용하게 한 자
  3. 「주택법」에 따라 설치된 민간어린이집을 국공립어린이집으로 전환하는 경우 전환하기 전에 그 어린이집을 설치ㆍ운영한 자
  ③ 제14조에 따라 직장어린이집을 설치한 사업주는 이를 법인ㆍ단체 또는 개인에게 위탁하여 운영할 수 있다.  
  ④ 제2항과 제3항에 따른 어린이집 위탁 및 위탁 취소 등에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.  

「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」
제21조(대행 사업의 비용 부담) ① 출자ㆍ출연 기관은 국가 또는 지방자치단체의 사업을 대행할 수 있다. 이 경우 그 대행에 필요한 비용은 국가 또는 지방자치단체가 부담한다.
  ② 제1항에 따른 비용의 부담 중 국가사무에 관한 경비의 범위, 비용부담의 방법ㆍ절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 제1항에 따른 비용의 부담 중 지방자치단체 사무에 관한 경비의 범위, 비용부담의 방법ㆍ절차, 그 밖에 필요한 사항은 조례로 정한다.

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」
제9조(계약의 방법) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명(指名)하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다.  
  ② 제1항 본문에 따라 일반입찰에 부치는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 사전심사하여 적격자만을 입찰에 참가하게 하거나 시공능력, 실적, 기술보유상황, 재무상태, 주된 영업소의 소재지 등으로 입찰 참가자격을 제한하여 입찰에 부칠 수 있다.
  ③ 제1항 단서에 따른 지명기준 및 지명절차, 수의계약의 대상범위 및 수의계약상대자의 선정절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  ④ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항 단서에 따라 수의계약을 체결한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 수의계약 내용을 공개하여야 한다.
  ⑤ 제1항에 따라 계약을 체결하는 과정에서 다른 법률에 따른 우선구매 대상이 경합하는 경우에는 계약의 목적이나 규모, 사회적 약자에 대한 배려 수준 등을 고려하여 계약상대자를 결정하여야 한다.  

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」
제25조(수의계약에 의할 수 있는 경우) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제9조제1항 단서에 따른 수의계약에 의할 수 있다.
  1. ∼ 7. (생  략)
  8. 그 밖에 계약의 목적ㆍ성질 등에 비추어 경쟁에 따라 계약을 체결하는 것이 비효율적이라고 판단되는 경우로서 다음 각 목의 경우
  가. ∼ 바. (생  략) 
  사. 다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체의 사업을 위탁받거나 대행할 수 있는 자와 해당 사업에 대한 계약을 하는 경우
  아. (생  략) 
  ② (생  략) 

<의견제시 대상 자치법규>
「대구사회서비스원 설립 및 운영에 관한 조례안」
제3조(사업) ① 재단은 다음 각 호의 사업을 수행한다.
  1. 국·공립 사회복지시설 운영의 수탁 또는 대행
  2. 각종 사회서비스의 통합 제공 및 표준운영 모델 개발 
  3. 민간 시설 및 서비스 제공기관 운영지원 사업
  4. 사회서비스 전달체계 개선 및 민관협력 지원사업 
  5. 사회서비스 공공성 강화에 관한 사업
  6. 사회복지정책에 대한 조사·연구 및 개발
  7. 사회서비스에 종사하는 사람에 대한 처우 개선 및 고용 안정성을 높이기 위한 사업과 교육·컨설팅
  8. 그 밖에 재단의 목적 달성을 위해 대구광역시장(이하 “시장”이라 한다)이 필요하다고 인정하는 사업
  ② 재단은 관계 법령 및 정관에서 정한 절차에 따라 설립 목적의 범위에서  수익사업을 할 수 있다.
제8조(사무의 위탁·대행 및 자료 제공) ① 시장은 필요한 경우 관계 법령 및 조례에서 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 재단에 위탁하거나 대행하게 할 수 있다.

「대구광역시 영유아 보육 조례 일부개정령안」
제25조(공립 및 직장어린이집 운영) ① 시장 및 사업주는 근로자가 가정생활과 직장생활을 병행할 수 있도록 공립 및 직장어린이집을 운영하여야 한다.
  ② 시장 및 사업주는 공립 및 직장어린이집을 위탁하여 운영할 수 있다. 단, 시청 어린이집은 「대구사회서비스원 설립 및 운영에 관한 조례」에 따른 대구사회서비스원에 위탁하여 운영한다
  ③ 제1항에 따른 공립 및 직장어린이집 위탁운영기간은 5년으로 한다.
  ④ 시장 및 사업주는 수탁자가 법 시행규칙 제25조 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 위탁운영을 취소할 수 있다.