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1. 질의요지
가. 시ㆍ군 및 자치구의 조례나 규칙은 시ㆍ도의 조례나 규칙을 위반하여서는 아니 된다고 규정하고 있는 「지방자치법」 제24조에 의할 때 서울특별시 조례의 효력이 서울특별시 송파구 조례의 효력 보다 항상 우위에 있는 것인지?

 나. 조례에서 규율하려는 특정사항에 관하여 상위법령이 있는 경우 그 상위법령과 다른 내용을 조례로 규정할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

  아래 이유 부분을 참고하시기 바랍니다. 

 나. 질의 나에 대하여  

  아래 이유 부분을 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여 

  「지방자치법」 제3조제2항에서는 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도를 “시ㆍ도”로 규정하고 있고, 같은 법 제24조에서는 시ㆍ군 및 자치구의 조례나 규칙은 시ㆍ도의 조례나 규칙을 위반하여서는 아니 된다고 규정하여, 광역지방자치단체 자치법규의 기초지방자치단체 자치법규에 대한 효력우위의 원칙을 명시하고 있습니다. 

  그러나, 「지방자치법」 제24조는 기초지방자치단체의 모든 사무에 적용되는 것이 아니라고 할 것이고, ① 광역지방자치단체로부터 위임받은 사무, ② 광역지방자치단체와 기초지방자치단체가 공동으로 수행하는 사무, ③ 법령에서 광역지방자치단체의 자치법규로 정하도록 규정한 사무와 관련된 기초지방자치단체의 자치법규는 각각 상급 지방자치단체의 자치법규를 위반해서는 안 된다는 의미로 보아야 할 것입니다. 그러므로 위와 같은 경우가 아니라면 기초지방자치단체의 자치법규는 광역지방자치단체의 자치법규와는 적용범위가 서로 다른 별개의 자치법규로서 양자가 상하관계에 있다고 볼 수는 없을 것입니다(법제처 2015. 11. 11. 의견제시 15-0291 및 법제처, 「2018 자치법규 입안 길라잡이」, 제43쪽 참조).

  따라서, 「지방자치법」 제24조에서 광역지방자치단체 자치법규의 기초지방자치단체 자치법규에 대한 효력우위의 원칙을 규정하고 있다고 하더라도 그 의미는 위와 같이 해석하여야 할 것인바, 서울특별시 조례의 효력이 서울특별시 송파구 조례의 효력 보다 항상 우위에 있다고 할 수는 없을 것입니다. 

 나. 질의 나에 대하여 
 
  「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것입니다(대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조). 

  다만, 「지방자치법」 제22조 본문의 “법령의 범위 안”이라는 의미는 “법령에 위반되지 아니하는 범위 안”이라는 의미로 풀이되는 것인바(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), 지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이고, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 보아야 할 것입니다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조).

  따라서, 조례에서 규율하려는 특정사항에 관하여 상위법령이 있는 경우에 그 상위법령과 다른 내용을 조례로 규정할 수 있는지 여부는, 상위법령과 조례에 두고자 하는 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순ㆍ저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적ㆍ구체적으로 결정하여야 할 것입니다.
  
<관계 법령 및 자치법규 등>
  
○ 「지방자치법」 
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제24조(조례와 규칙의 입법한계) 시ㆍ군 및 자치구의 조례나 규칙은 시ㆍ도의 조례나 규칙을 위반하여서는 아니 된다.