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1. 질의요지
울릉군에서 「해운법」제15조에 따른 보조항로에 해당하지 아니하는 울릉항로에 일정규모 이상의 여객선을 신규 운항하거나 소형 여객선을 대체하여 대형 여객선을 운항하는 경우 운항에 소요되는 유류비중 일부 또는 전부를 해상여객운송사업자에게 지원할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
울릉군에서 「해운법」제15조에 따른 보조항로에 해당하지 아니하는 울릉항로에 일정규모 이상의 여객선을 신규 운항하거나 소형 여객선을 대체하여 대형 여객선을 운항하는 경우 운항에 소요되는 유류비중 일부 또는 전부를 해상여객운송사업자에게 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 울릉군이 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 구체적인 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 울릉군 재정에 미치는 영향, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적인 인식 및 해당 항로 운항 여객선에 대한 경상북도의 유류보조금과의 중복 여부 등을 종합적으로 고려하여 그 요건에 적합한 경우에 조례를 제정할 수 있을 것입니다.

3. 이유
「해운법」제2조에서는 여객선이란 「선박안전법」 제2조제10호에 따라 13인 이상의 여객을 운송할 수 있는 선박을 말한다고 규정(제1호의2)하고 있고, 해상여객운송사업이란 해상이나 해상과 접하여 있는 내륙수로에서 여객선 또는 「선박법」 제1조의2제1항제1호에 따라 기관을 사용하여 추진하는 선박과 수면비행선박으로 사람 또는 사람과 물건을 운송하거나 이에 따르는 업무를 처리하는 사업을 말한다고 규정(제2호)하고 있습니다.

  이 사안은 울릉군수는 울릉항로를 운행하는 여객선을 운영하는 해상여객운송사업자에게 총톤수 3,000톤급 이상, 선체길이 80m 이상,  항해속력 40노트 이상인 조건을 모두 갖춘 여객선을 신규 운항하거나 소형 여객선을 대체하는 경우 운항에 소요되는 유류비중 일부 또는 전부를 지원하는 조례를 제정할 수 있는지에 대하여 질의하는 것으로 보입니다.

  「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있으며, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”에서를 의미(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조)하고, “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 참조), 울릉군이 군민의 교통편의를 증진시키기 위하여 총톤수 3,000톤급 이상, 선체길이 80m 이상, 항해속력 40노트 이상인 여객선을 신규운항하거나 대체하는 해상여객운송사업자에게 유류비 일부 또는 전부를 지원하는 것이 지방자치단체의 소관 사무에 속하는 사무인지 살펴볼 필요가 있습니다. 

  「지방자치법」제9조제2항제2호가목에서는 주민복지에 관한 사업을 지방자치단체의 사무로 규정하고 있고, 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 제29조제1항제8호에서는 지방자치단체는 “농어촌 주민의 생활편의 증진을 위한 사업”을 수행하도록 규정하고 있는바, 울릉군이 울릉항로의 기상악화로 인한 여객선 결항에 따른 육지와의 교류가 단절되는 것을 방지하고, 주민생활에 미치는 불편을 해소하며, 원활한 관광객 수송을 통한 지역경제 활성화를 도모하기 위하여 결항률이 낮고, 항로의 수송안정성을 확보할 수 있는 총톤수 3,000톤급 이상, 선체길이 80m 이상,  항해속력 40노트 이상인 조건을 모두 갖춘 여객선을 신규 운항하거나 소형 여객선을 대체하여 규모가 큰 여객선을 운항하는 경우 유류비중 일부 또는 전부를 지원하는 사무는 울릉군이 조례를 제정할 수 있는 소관사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보입니다.

   한편, 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부·보조, 그 밖에 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서 같은 항 4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서 울릉군수가 
군민의 교통편의를 증진시키기 위하여 총톤수 3,000톤급 이상, 선체길이 80m 이상, 항해속력 40노트 이상인 여객선을 신규운항하거나 대체하는 해상여객운송사업자에게 유류비 일부 또는 전부를 지원할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지를 판단하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.

   우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 제29조제1항제8호의 포괄적 규정(그 밖에 농어촌 주민의 생활편의 증진을 위한 사업)만으로는 「지방재정법」제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는 것으로 볼 수는 없을 것입니다.

  다음으로, 같은 법 제17조제1항제4호에 해당되는지 살펴보면, 「지방재정법 시행령」제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호의  “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우라 말한다고 규정하고 있습니다. 따라서,  지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출된 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조)

  따라서, 울릉군에서 「해운법」제15조에 따른 보조항로에 해당하지 아니하는 울릉항로에 일정규모 이상의 여객선을 신규 운항하거나 소형 여객선을 대체하여 대형 여객선을 운항하는 경우 운항에 소요되는 유류비중 일부 또는 전부를 해상여객운송사업자에게 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 울릉군이 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 구체적인 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 울릉군 재정에 미치는 영향, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적인 인식 및 해당 항로 운항 여객선에 대한 경상북도의 유류보조금과의 중복 여부 등을 종합적으로 고려하여 그 요건에 적합한 경우에 조례를 제정할 수 있을 것입니다.