법제처 로고

1. 질의요지
사단법인 한국아마추어무선연맹 경기도본부 안양시지부의 긴급통신사업에 필요한 비용을 지원하기 위하여 「안양시 한국아마추어무선연맹 활동 지원에 관한 조례」를 제정하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참조하시기 바랍니다.

3. 이유
「안양시 한국아마추어무선연맹 활동 지원에 관한 조례안」(이하 “안양시조례안”이라 함) 제1조에서는 이 조례는 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 “재난안전법”이라 함) 제34조의2에 따라 재난 발생 시 통신이 끊기는 상황에 대비하여 긴급통신수단을 마련하기 위하여 사단법인 한국아마추어무선연맹경기도본부안양시지부와 재난이 발생하였을 때 협력 가능한 공조 체계를 갖추고 원활한 사업 수행을 위하여 그 활동 지원에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제2조제1항에서는 안양시장은 사단법인 한국아마추어무선연맹경기도본부안양지부 조직과 그 회원 및 하부조직(이하 “아마추어무선단”이라 함)의 긴급통신사업 지원을 위한 재난재해 발생 시 비상 통신 지원(제1호), 재난재해 발생대비 긴급통신지원을 위한 재난통신 중계기 정비(제2호) 등의 활동에 대하여 사업수행 비용의 일부 또는 전부를 예산의 범위 안에서 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다. 이 사안은 안양시의 재난 발생 시 통신이 끊기는 상황에 대비하여 아마추어무선단의 긴급통신사업에 필요한 비용을 지원하기 위한 조례를 제정하는 것이 가능한지가 문제됩니다.

  「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 “그 사무에 관하여” 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무만을 의미하므로, 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사항은 지방자치단체의 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 한하고, 국가사무가 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무에 관한 사항은 원칙적으로 조례의 제정범위에 속하지 않습니다. 그리고 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 자치사무인지 기관위임된 국가사무에 해당하는지를 판단할 때에는 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려해야 할 것이지만, 그 밖에도 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단해야 할 것입니다(대법원 2014. 2. 27. 선고, 2012추145 판결 참조).

  살피건대, 재난안전법 제4조에서는 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응ㆍ복구하기 위한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다고 하여 재난 예방 및 피해 복구의 주체로 지방자치단체를 규정하고 있고, 같은 법 제34조의2제1항에서는 재난관리책임기관의 장은 재난의 발생으로 인하여 통신이 끊기는 상황에 대비하여 미리 유선이나 무선 또는 위성통신망을 활용할 수 있도록 긴급통신수단을 마련하도록 규정하고 있어 긴급통신수단의 마련 주체로 지방자치단체의 장을 규정하고 있으며, 같은 법 제55조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 재난관리에 필요한 인력장비시설의 확충, 통신망의 설치정비 등 긴급구조능력을 보강하기 위하여 노력하고, 필요한 재정상의 조치를 마련하여야 한다고 규정하고 있는 등 지방자치단체가 재난에 대한 관련 사무 처리의 주체임을 밝히고 있고, 「지방자치법」 제9조제2항제4호하목에서는 “재해대책의 수립 및 집행”을 자치사무의 하나로 예시하고 있으므로, 안양시의 재난 발생 시 통신이 끊기는 상황에 대비하여 긴급통신사업을 지원하는 사무는 지방자치단체의 조례로 정할 수 있는 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.

  한편, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 원칙적으로 할 수 없지만, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있거나(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에는 예외적으로 지출이 가능하도록 규정하고 있는바, 안양시가 아마추어무선단의 긴급통신사업에 필요한 비용을 지원하기 위해서는 이러한 예외적 지출 사유에 해당하여야 할 것입니다.

  먼저, 안양시조례안 제2조에 따른 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는지를 살펴보면, 재난안전법 제4조제1항, 제34조의2제1항 및 제55조제1항에서 지방자치단체의 장에게 긴급통신수단의 마련을 포함하여 재난 발생 시 피해를 신속히 대응·복구하기 위한 조치 의무 등을 규정하고 있으나, 이러한 지방자치단체의 책무 규정을 아마추어무선단에 대한 재정 지원의 직접적인 근거 규정으로 볼 수는 없다고 할 것이고, 해당 사무가 「지방자치법」 제9조제2항제4호하목에 따른 자치사무(재해대책의 수립 및 집행)에 해당한다고 하더라도 그러한 포괄적 규정만으로는 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 볼 수도 없으므로(대법원 2012. 5. 24. 선고, 2011추117 판결 참조), 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따라 지원이 가능한 경우로 보기는 어려울 것입니다. 

  아울러, 「비영리민간단체 지원법」 제6조제1항에서 행정안전부장관 또는 시·도지사는 제4조제1항에 따라 등록된 비영리민간단체에 대하여 다른 법률에 의하여 보조금을 교부하는 사업 외의 사업으로서 공익활동을 추진하기 위한 사업에 대하여 소요경비를 지원할 수 있도록 규정하고 있는데, 「비영리민간단체 지원법」 제6조제1항에 따라 비영리민간단체에 재정적인 지원을 할 수 있는 주체는 ‘행정안전부장관 및 시·도지사’이므로, 아마추어무선단이 「비영리민간단체 지원법」에 따른 비영리민간단체에 해당한다고 하더라도 안양시장의 아마추어무선단에 대한 보조금 지원과 관련하여 이 사안이 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 볼 수는 없을 것입니다.

  다음으로, 안양시조례안 제2조에 따른 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는, 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다는 판결례가 있습니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조). 따라서 아마추어무선단의 긴급통신사업에 필요한 비용을 지원하기 위하여 조례를 제정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 원칙적으로 지방자치단체가 판단하여야 할 영역으로 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 경기도가 시행하는 지원내용 및 지원대상과의 중복여부, 안양시의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 그 요건에 적합한 경우에 조례를 제정할 수 있을 것입니다.

  또한, 위와 같은 기준에 따라 판단하여 안양시에서 조례를 제정하는 경우에도 안양시조례안과 같이 특정 단체를 지원하는 방식으로 조례를 제정하는 것은 일반적으로 적용되어야 할 법규범을 특정한 대상 위주로 규정함으로써 일반적·추상적 규율이라고 하는 법규로서의 성격에 맞지 않으므로, 예를 들면, “재난 발생 시 통신이 끊기는 상황에 대비하여 통신망의 설치·정비 등의 기능을 수행하는 활동에 대하여 재정 지원을 할 수 있다”는 방식 등으로 지원 대상 및 지원 기준을 일반화하여 규정하는 것이 바람직합니다. 나아가, 특정 사안에 대하여 재정 지원을 하는 결과 특정 단체가 지원을 받게 되는 경우 지원을 받지 못하는 다른 단체와 비교하여 형평성의 문제가 제기되지 않도록 그 지원의 필요성과 우선성에 관한 합리적인 설명이 가능한 경우로 한정되어야 할 것입니다.