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1. 질의요지
「도로교통법」에 따른 주·정차 위반에 대한 의견진술 및 과태료 감면을 심의·의결하기 위하여 의견진술심의위원회의 설치 및 운영에 관한 사항을 자치법규로 정하려는 경우에 창원시의 조례로 정하여야 하는지, 아니면 규칙으로 정하여야 하는지?

2. 의견
아래 이유를 참조하시기 바랍니다.

3. 이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결례 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미한다고 할 것인바(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결례 참조), 국가가 지방자치단체의 장에게 위임하여 처리하는 기관위임사무에 대하여 조례로 정하는 것은 원칙적으로 「지방자치법」 제22조에 위배된다고 할 것입니다.

  반면, 「지방자치법」 제23조 및 제24조에 따르면 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 지방자치단체의 규칙은 법령·조례에서 위임한 사항에 대하여 당연히 규정할 수 있지만, 위임이 없더라도 법령·조례의 집행에 필요한 사항에 대하여 규정할 수 있고, 지방자치단체장의 권한에 속하는 사무인 경우 자치사무·단체위임사무·기관위임사무 여부를 구분하지 아니하고 상위법령이나 해당 지방자치단체의 조례 또는 상급지방자치단체의 조례나 규칙을 위반하지 아니하는 범위에서 규칙을 제정할 수 있다고 할 것입니다. 

  이 사안은 「도로교통법」에 따른 주·정차 위반에 대한 의견진술 및 과태료 감면을 심의·의결하기 위하여 의견진술심의위원회의 설치 및 운영에 관한 사항을 자치법규로 정하려는 경우에 창원시의 조례로 정하여야 하는지, 아니면 규칙으로 정하여야 하는지에 관하여 질의한 것으로 보이므로, 이러한 주·정차 위반에 대한 지방자치단체의 과태료 부과·징수 권한이 국가사무로서 지방자치단체장에게 위임된 기관위임사무인지 여부에 대한 검토가 필요할 것으로 보입니다.

  우선, 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 기관위임사무에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려해야 할 것이지만, 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단해야 할 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조).

  살피건대, 「도로교통법」 제160조제3항에 따른 과태료 중 제15조제3항에 따른 전용차로 통행, 제32조·제33조 또는 제34조에 따른 정차 또는 주차 규정의 위반에 따른 과태료는 특별시장·광역시장·제주특별자치도지사 또는 시장·군수(광역시의 군수는 제외한다. 이하 “시장등”이라 함)가 부과·징수하도록 규정하면서 같은 법 제32조·제33조 또는 제34조의 위반행위에 대하여는 같은 법 제163조에 따라 경찰서장이 통고처분을 할 수 있도록 하고 있으므로, 같은 법 제32조·제33조 또는 제34조의 위반에 따른 과태료 부과업무를 지방자치단체의 고유한 사무로 보기는 어렵다는 점, 「경찰법」 제3조제5호에서는 국가경찰의 임무로 교통의 단속과 위해의 방지를 규정하고 있고, 「도로교통법」 제1조에서는 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지하고 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하는 것을 목적으로 규정하고 있는바, 「경찰법」 및 「도로교통법」의 체계를 고려하면, 「도로교통법」 제161조제1항제3호에서 주·정차 위반에 대해 시장등이 과태료를 부과·징수하도록 한 것은 해당 지방자치단체의 사무로서 규정한 것이 아니라 국가사무를 같은 법에서 바로 시장등에게 법정 위임한 기관위임사무로 볼 수 있다는 점, 「도로교통법 시행령」 제88조제4항 및 별표 6 등에서 차량종류에 따른 과태료 금액을 일률적으로 정하고 있고, 「도로교통법」 제160조제4항 및 같은 법 시행규칙 제142조에서 과태료의 감면사유도 구체적으로 정해놓고 있어 주차 또는 정차 위반에 따른 과태료는 어느 지방자치단체의 관할 구역에서 위반사실이 있었는지에 관계없이 전국적으로 동일한 액수를 부과하는 것이 예정된 사무라는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 「도로교통법」에 따른 주·정차 위반에 대한 시장등의 과태료 부과·징수 사무는 기관위임사무로 보아야 할 것입니다(법제처 2010. 9. 13. 회신 10-0269 해석례 참조).

  그렇다면, 주·정차 위반에 대한 의견진술 및 과태료 감면을 심의·의결하기 위하여 의견진술심의위원회의 설치 및 운영에 관한 사항을 원칙적으로 조례로써 규율할 수는 없다고 할 것이고, 규칙으로 정할 수 있는 지방자치단체장의 권한에 속하는 사무에는 국가로부터 위임받은 기관위임사무도 포함되므로, 규칙으로 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다(법제처 2012. 12. 10. 의견제시 12-0358 참조).

  나아가, 「지방자치법」 제116조의2제1항에서 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 ‘그 소관사무’는 자치사무 및 단체위임사무라는 점을 고려하더라도(대법원 2000. 5. 30. 선고 99추85 판결 참조), 기관위임사무인 주·정차위반 행위에 대한 과태료 부과·징수 사무와 관련된 사항을 조례로 정하는 것은 바람직하다고 할 수 없습니다.

  결론적으로, 「도로교통법」에 따른 주·정차 위반단속 및 과태료 부과·징수 사무는 기관위임사무로 보이므로 이와 관련된 사무를 수행하는 의견진술심의위원회의 설치 및 운영에 관한 사항을 자치법규로 정하려는 경우에는 규칙으로 정하는 것이 「도로교통법」 및 「지방자치법」의 취지에 비교적 더 부합한 것으로 보입니다.

  다만, 이 사안에서 문제가 된 「도로교통법」에 따른 주·정차 위반에 대한 과태료 부과·징수와 어린이 보호구역의 지정 등의 관련 사무의 처리 주체는 시장등으로서 해당 사무가 해당 지방자치단체의 사무라는 견해가 있는바, 향후 지방자치의 활성화와 지방분권의 필요성 등 사정변경을 고려한다면, 그런 전제 하에 이 사안의 사무의 성격을 다시 판단해 볼 여지는 있다고 할 것입니다.