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1. 질의요지
가. 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제29조제4항에 따라 시범적으로 설치ㆍ운영하는 주민자치회에 화성시장이 같은 법 제28조제2항제2호를 근거로 하여 평생교육, 교양강좌 및 청소년교실 운영 등 주민자치센터의 운영에 관한 사무를 위탁할 수 있는지?

 나. 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제29조제4항에 따라 시범적으로 설치ㆍ운영하는 주민자치회에 화성시장이 「지방자치법」 제104조제2항을 근거로 하여 평생교육, 교양강좌 및 청소년교실 운영 등 주민자치센터의 운영에 관한 사무를 위탁할 수 있는지?

 다. 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제29조제4항에 따라 시범적으로 설치ㆍ운영하는 주민자치회에 화성시장이 「지방자치법」 제104조제2항을 근거로 하여 평생교육, 교양강좌 및 청소년교실 운영 등 주민자치센터의 운영에 관한 사무에 대한 위탁계약을 체결하는 경우, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제25조제1항제8호사목에 따른 수의계약을 체결할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

  이 사안의 경우 화성시는 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제29조제4항에 따라 시범적으로 설치ㆍ운영하는 주민자치회에 같은 법 제28조제2항제2호를 근거로 하여 평생교육, 교양강좌 및 청소년교실 운영 등 주민자치센터의 운영에 관한 사무를 위탁할 수는 없다고 할 것입니다.

 나. 질의 나에 대하여

  아래의 이유부분을 참고하시기 바랍니다.

 다. 질의 다에 대하여

  아래의 이유부분을 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  「화성시 주민자치회 시범실시 및 설치ㆍ운영에 관한 조례」(이하 “화성시조례”라 함) 제8조제2호에서는 주민자치회가 주민자치센터의 운영 등의 위탁업무를 수행할 수 있다고 규정하고 있습니다. 이 사안은 화성시장이 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」(이하 “지방분권법”이라 함) 제29조제4항에 따라 화성시에서 시범적으로 설치ㆍ운영하는 주민자치회(이하 “주민자치회”라 함)에 같은 법 제28조제2항제2호를 근거로 주민자치센터가 운영하는 평생교육, 교양강좌 및 청소년교실 등 문화ㆍ복지 프로그램과 편익시설 등의 운영(이하 “주민자치센터의 운영에 관한 사무”라 함)을 위탁할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.

  살피건대, 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」(이하 “지방분권법”이라 함) 제27조에 따라 두는 주민자치회는 별도의 법률을 제정하여 본격적으로 시행될 예정이고, 같은 법 제29조제4항은 주민자치회 제도의 시행에 앞서 행정안전부장관이 주민자치회를 시범운영해보도록 하여 제도의 보완사항을 도출하려는 취지의 규정인데, 관련 법령을 적용함에 있어서는 양 조직을 구별하여 보아야 하고, 시범적으로 설치ㆍ운영하는 주민자치회의 권한과 기능은 시범운영의 취지를 고려하여 제한적으로 해석된다고 할 것입니다(법제처 2015. 6. 4. 회신 15-0229 해석례 참조). 

  또한, 지방분권법 제28조제1항에서는 지방자치단체의 사무를 주민자치회에 위탁할 수 있도록 근거를 마련하면서 그 적용 범위를 “제27조에 따라 주민자치회가 설치되는 경우”라고 명시적으로 규정하고 있으므로, 주민자치회에 대해서는 그 문언에 의하더라도 제28조제2항제2호의 규정이 직접 적용되기는 어렵다고 할 것인바(법제처 2015. 6. 4. 회신 15-0229 해석례 참조), 그렇다면 화성시장은 주민자치회에 같은 법 제28조제2항제2호를 근거로는 주민자치센터의 운영에 관한 사무를 위탁할 수는 없다고 할 것입니다.

나. 질의 나에 대하여

  이 사안은 화성시장이 주민자치회에 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 주민자치센터의 운영에 관한 사무를 위탁할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.

  먼저, 질의 가에서 살펴본 바와 같이 지방분권법 제28조제2항제2호를 근거로는 주민자치센터의 운영에 관한 사무를 위탁할 수 없다(법제처 2015. 6. 4. 회신 15-0229 해석례 참조)고 보는 경우에도 행정사무의 위임ㆍ위탁에 관한 일반규정인 「지방자치법」 제104조제2항을 근거로 주민자치회에 주민자치센터의 운영에 관한 사무를 위탁할 수 있는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다. 

  살피건대, 지방분권법 제27조에서 주민자치회를 설치하려는 취지와 관련하여 “풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍ㆍ면ㆍ동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다”고 규정하고 있고, 주민자치회가 비록 지방분권법 제29조제4항에 따라 시범사업으로 행정안전부장관과 협의하여 화성시조례에 따라 설치된 기구이기는 하나 화성시가 자치조직권에 의하여 화성시조례로 설치한 기구라는 점 등에 비추어 보면, 관련 입법의 미비로 같은 법에 따른 주민자치회가 설립되지 않은 상황에서 비록 주민자치회에 같은 법 제28조제2항을 적용하기 어렵다고 할지라도, 같은 규정이 지방자치단체 행정사무의 위임ㆍ위탁에 관한 일반규정인 「지방자치법」 제104조제2항에 따른 위탁 요건에 해당하는 경우라면 지방분권법 제27조부터 제29조까지의 규정이 일반적인 위탁의 원칙에 따라 주민자치회에 주민자치센터의 운영에 관한 사무를 위탁하는 것을 제한하려는 취지로 보이지 않습니다. 

  다음으로, 화성시장이 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 주민자치회에 주민자치센터의 운영에 관한 사무를 위탁할 수 있는지 여부를 살펴보면, 같은 규정에서 지방자치단체의 장은 조례로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 공공단체 등에 위탁할 수 있도록 하고 있으므로, 주민자치회가 같은 규정에 따른 공공단체에 해당하는지를 검토할 필요가 있습니다.

  살피건대, 「지방자치법」에서는 같은 법에서 사용하고 있는 “공공단체”의 뜻을 명확하게 규정하고 있지는 않으나 관련 해석례에 따르면, 같은 법에서 사용하고 있는 “공공단체”는 법령이나 조례에 따라 설치된 단체, 지방자치단체가 출연ㆍ보조를 통하여 재정적으로 그 시설의 설치ㆍ운영에 대하여 관리ㆍ감독할 수 있는 단체 또는 그 밖에 지방자치단체가 그 조직이나 활동에 대하여 법률상 또는 사실상 영향력을 행사할 수 있는 단체 등을 말한다(법제처 2010. 4. 16. 회신 10-0037 해석례 등 참조)고 할 것입니다. 이 사안의 경우 주민자치회는 화성시조례에 따라 설치된 조직이라 할 것인데, 읍ㆍ면ㆍ동의 행정기능 일부를 위탁하여 처리하는 것을 그 기능의 하나로 규정(제5조)하고 있고, 주민자치센터의 운영을 그 권한으로 규정(제8조)하고 있으며, 화성시장은 주민자치회에 대하여 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다고 규정(제21조)하고 있고, 화성시장은 주민자치회에 위탁한 업무 등의 관련사항에 대해서 보고 등을 할 수 있도록 규정(제23조)하고 있는 등 주민자치회의 조직 및 운영 전반에 관해서 화성시조례에서 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 주민자치회는 「지방자치법」 제104조제2항에 따른 공공단체에 해당한다고 할 것입니다.

  마지막으로, 행정사무의 위임ㆍ위탁에 따른 행정 주체의 권한 변경은 법령에 그 근거가 있어야 하고(대법원 2000. 11. 10. 선고 2000추36 판결 등 참조), 「지방자치법」 제104조제2항에서 지방자치단체의 장은 조례로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 공공단체에 위탁할 수 있다고 규정하고 있으므로, 수탁기관이 수탁사무를 처리할 수 있다는 기능에 관한 규정 외에 위탁사무의 처리 권한을 수탁기관에 부여하는 위탁 규정을 두고 있는지 살펴볼 필요가 있습니다. 

  살피건대, 화성시조례안 제5조에서는 주민자치회가 읍ㆍ면ㆍ동의 행정기능 일부를 수탁하여 처리하는 것을 그 기능으로 규정하고 있고, 같은 조례 제8조에서 “권한”이라는 조 제목아래 같은 조 제2호에서 “위탁운영: 주민자치센터의 운영”이라고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 같은 조례 제8조는 주민자치회가 “주민자치센터 운영”에 관한 위탁사무 처리를 위한 수권규정으로 볼 여지가 없지 않으나, 이 부분이 명확하다고 하기는 어렵습니다. 또한, 특정한 사무를 위탁하는 경우에는 그 사무의 실체적인 내용을 규정하고 있는 법령 또는 조례에서 주민이 그 사무의 처리 권한자를 파악할 수 있도록 해당 사무의 위탁 근거를 마련하는 것이 바람직하다는 점에서 같은 조례 제8조제2호를 주민자치센터의 운영을 주민자치회가 수탁하여 처리할 수 있도록 하는 수권규정으로 보는 데에 문제가 없다고 하기는 어렵습니다.

  따라서, 입법론적으로 화성시장이 주민자치센터의 운영에 관한 사무를 주민자치회에 위탁할 수 있도록 하려면, 화성시 주민자치센터의 설치ㆍ운영에 관해서 규정하고 있는 「화성시 주민자치센터 설치 및 운영 조례」에 예컨대, “제0조(사무의 위탁) 시장은 제00조에 따른 주민자치센터의 운영에 관한 사무는 화성시조례 제4조에 따른 주민자치회에 위탁할 수 있다”는 규정을 두는 방안 등을 고려해 볼 수 있을 것으로 보입니다.

 다. 질의 다에 대하여

  이 사안은 화성시장이 주민자치회에 주민자치센터의 운영에 관한 사무를 「지방자치법」 제104조제2항에 따라 위탁할 수 있다면 그 위탁에 관한 계약을 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “지방계약법 시행령”이라 함) 제25조제1항제8호사목에 따른 수의계약의 방식으로 체결할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.

  질의 나에서 살펴본 바와 같이, 화성시조례 제8조제2호를 주민자치회가 주민자치센터의 운영에 관한 사무를 수탁하여 처리할 수 있는 수권규정으로 보는 데에 문제가 없다고 하기는 어렵습니다.

  따라서, 위와 같은 문제점을 해소하기 위하여 앞서 제시된 입안 방안 등을 고려해 볼 수 있고, 그와 같은 사무의 위탁에 관한 규정을 「화성시 주민자치센터 설치 및 운영 조례」에 둔다고 하더라도 그 규정을 둔 조례가 「지방자치법」 제104조제2항의 위임한계를 벗어난 것이라고 할 수는 없으며, 이와 같은 규정을 둔 경우에는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제25조제1항제8호사목에 따른 “다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체의 사업을 위탁받거나 대행할 수 있는 자”와 해당 사업에 대한 계약을 하는 경우에 해당한다고 할 수 있으므로(대법원 2009. 10. 15. 선고 2008추32 판결례 참조), 화성시장은 주민자치센터의 운영에 관한 사무에 관해서 주민자치회의와 수의계약의 방식으로 위탁계약을 체결할 수 있는 것으로 보입니다(법제처 2018. 6. 26. 의견제시 18-0129 참조).


<관계 법령 및 자치법규 등>

○ 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」
제27조(주민자치회의 설치) 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍ㆍ면ㆍ동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다.
제28조(주민자치회의 기능) ① 제27조에 따라 주민자치회가 설치되는 경우 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 사무의 일부를 주민자치회에 위임 또는 위탁할 수 있다.
  ② 주민자치회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.
  1. 주민자치회 구역 내의 주민화합 및 발전을 위한 사항
  2. 지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항
  3. 그 밖에 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 위임 또는 위탁한 사항
제29조(주민자치회의 구성 등) ① 주민자치회의 위원은 조례로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이 위촉한다.
  ② 제1항에 따라 위촉된 위원은 그 직무를 수행할 때에는 지역사회에 대한 봉사자로서 정치적 중립을 지켜야하며 권한을 남용하여서는 아니 된다.
  ③ 주민자치회의 설치 시기, 구성, 재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.
  ④ 행정안전부장관은 주민자치회의 설치 및 운영에 참고하기 위하여 주민자치회를 시범적으로 설치ㆍ운영할 수 있으며, 이를 위한 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다.

○ 「지방자치법」
제104조(사무의 위임 등) ① (생  략)
  ② 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소ㆍ출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다.
  ③ㆍ④ (생  략)

○ 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」
제25조(수의계약에 의할 수 있는 경우) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제9조제1항 단서에 따른 수의계약에 의할 수 있다.
  1. ∼ 7의2. (생  략)
  8. 그 밖에 계약의 목적ㆍ성질 등에 비추어 경쟁에 따라 계약을 체결하는 것이 비효율적이라고 판단되는 경우로서 다음 각 목의 경우
    가. ∼ 바. (생  략)
    사. 다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체의 사업을 위탁받거나 대행할 수 있는 자와 해당 사업에 대한 계약을 하는 경우
    아. (생  략)
  ② (생  략)

○ 「화성시 주민자치회 시범실시 및 설치ㆍ운영에 관한 조례」
제5조(기능) 주민자치회는 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」(이하 “특별법”이라 한다) 제28조에 따라 다음 각 호의 업무를 수행한다.
  1. (생  략)
  2. 읍ㆍ면ㆍ동 행정기능 중 주민자치회에 위탁하여 처리하는 것이 바람직하다고 판단되는 업무의 수탁 처리
  3. (생  략)
제8조(권한) 주민자치회는 읍ㆍ면ㆍ동의 행정기능에 속하는 사무 중 다음 각 호의 사항을 수행할 수 있는 권한을 가진다.
  1. 협의업무 : 읍ㆍ면ㆍ동 단위 지역발전 계획, 도시경관 협약, 각종 농ㆍ축산 지원 사업 등 지역개발 사업 및 지역 내 행정구역 변경 계획, 혐오시설 주변 주민 간 의견 수렴 등 주민 간 이해 조정 업무
  2. 위탁업무 : 주민자치센터 운영, 작은 도서관 등 공공시설 운영, 공공시설물 및 마을 휴양지 관리 등
  3. 주민자치업무 : 순수 근린자치 영역의 업무로 마을 축제, 마을신문ㆍ소식지 발간, 공동육아시설 운영 등