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1. 질의요지
가. 전라북도지사는 석면을 안전하게 관리하여 석면으로 인한 주민의 건강피해를 예방하기 위하여 「사회복지사업법」에 따른 모든 사회복지시설물에 대하여 석면조사를 할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지? 

  나. 질의 가에 따른 석면조사가 가능한 경우, 그 석면조사결과 밝혀진 해당 시설물에 사용된 석면의 철거 등에 드는 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여 
   
    아래 이유를 참조해 주시기 바랍니다. 

  나. 질의 나에 대하여 
  
    이 사안의 경우 보조금 지출을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당사업이 전라북도의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 전라북도 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 조례 개정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여 

  「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있고, “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미한다고 할 것입니다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결례 참조). 

  먼저, 이 사안에서 전라북도지사가 석면을 안전하게 관리하여 석면으로 인한 주민의 건강피해를 예방하기 위하여 사회복지시설물에 대한 석면조사를 하는 것이 전라북도의 소관사무로 볼 수 있는지를 검토해야할 것으로 보입니다. 

  「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에서는 “주민복지에 관한 사 업”을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 「석면안전관리법」 제3조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 석면으로 인한 환경과 국민건강의 피해를 예방하기 위하여 석면의 안전관리에 필요한 시책을 수립하고 시행하여야 한다고 규정하면서, 같은 법에서는 시ㆍ도지사의 석면관리를 위한 기본계획과 시행계획의 수립ㆍ추진을 위한 실태조사의무(제7조), 슬레이트 시설물 등에 대한 석면조사권한(제25조) 등을 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 사회복지시설물에 대한 법령의 범위에서 석면조사를 하는 것은 석면을 안전하게 관리하여 석면으로 인한 주민의 건강피해를 예방함으로써 전라북도 주민의 주거복지 증진을 위한 것이라고 볼 수 있으므로, 이 사안은 지방자치단체의 소관사무에 해당하는 것으로 보입니다. 

  다음으로, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령에 위반되지 않는 범위 안에서 조례를 제정할 수 있으나, 주민의 권리 제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이나 벌칙에 관한 사항에 관하여 조례를 제정할 경우 법률의 위임이 있어야 할 것입니다(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조).  

  살피건대, 「전라북도 석면안전관리 및 지원 조례안」 제10조제1항에서는 전라북도지사는 어린이집, 노인복지시설 등 사회복지시설 건축물에 대해서 석면조사를 실시할 수 있다고 하여 석면조사대상에 대해서만 규정하고 있을 뿐, 석면조사를 위한 구체적인 절차, 방법 등에 관하여 규정하고 있지 아니하여 내용이 불분명한 측면이 있습니다.

  그러나 지방자치단체는 행정청으로서 임의적ㆍ비강제적 수단을 사용하여 상대방의 자발적 협력 내지 동의를 얻어내어 행정상 바람직한 결과를 이끌어 내는 행정지도나 행정행위 수범자의 협력을 통하여 행정목적으로 달성하려고 하는 행정협조에 관한 사항을 조례로 규정할 수 있다고 할 것인 점(2011. 3. 3. 회신 법제처 11-0038 해석례 참조), 이 사안에서 석면조사의 목적은 석면을 안전하게 관리하여 석면으로 인한 주민의 건강피해를 예방하기 위한 것으로서 사회복지시설의 이용대상은 아동, 노인, 장애인, 영유아 등으로 석면과 같은 유해물질에 취약한 측면이 있는 점 등에 비추어 볼 때, 석면이 사용된 시설물의 해체ㆍ제거ㆍ처리 등에 드는 비용을 지원하는 사업에 필요한 범위에서 석면조사의 방법이나 절차가 조사대상자의 신청 또는 동의 등 임의적 의사에 따라 이루어진다면 이는 행정지도나 행정협조에 관한 사항으로 허용된다고 할 것입니다.         

  다만, 「석면안전관리법」 제25조 및 같은 법 시행령 제36조에서는 지방자치단체의 장은 슬레이트를 지붕재 또는 벽체로 사용한 시설물에 대하여 석면조사를 할 수 있고, 이에 따른 시설물에 사용된 석면의 해체ㆍ제거 등으로 인한 비용을 지원할 수 있다고 규정하면서, 같은 법 제37조에서는 시ㆍ도지사는 슬레이트 시설물 등에 대한 석면조사를 위하여 필요한 경우에는 소속 공무원 등으로 하여금 타인의 토지에 출입하거나 그 토지에 있는 나무 등 장애물을 변경 또는 제거할 수 있도록 규정하고 있는바, 이에 따르면 지방자치단체의 장의 슬레이트 등에 대한 건축물 석면조사는 건축물의 소유자에 대한 수인의무를 부과하는 것이므로, 법률의 위임 없이 모든 사회복지시설물에 대하여 「석면안전관리법」 제25조에 따른 석면조사를 할 수 있다는 내용의 조례를 규정한다면 이는 「지방자치법」 제22조에 위배될 소지가 있으므로 입안에 신중을 기하여 주시기 바랍니다. 

나. 질의 나에 대하여 

  「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 법인ㆍ단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 공금 지출이 가능하다고 규정하고 있고, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있는바, 전라북도지사는 「사회복지사업법」에 따른 사회복지시설물에 대하여 석면조사를 한 결과 밝혀진 해당 시설물에 사용된 석면의 철거 등에 드는 비용을 예산의 범위에서 지원하는 것이 같은 법 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 살펴보도록 하겠습니다. 

  「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 일반적인 지원 시책 마련 의무 규정을 두는 정도로는 부족하고, 구체적으로 해당 개인 또는 단체에 대한 경비 지원 또는 보조가 가능하다는 정도의 규정이 있는 경우로 보아야 할 것인데(법제처 2017. 6. 5. 의견제시 17-0117 참조), 「석면안전관리법」 제25조제2항은 슬레이트 시설물 등에 대한 석면조사에 따라 석면의 해체 등에 비는 비용을 지원할 수 있다고 규정하고 있으나, 질의 가에서 살펴 본 바와 같이 이 규정이 모든 사회복지시설물에 대한 임의적 석면조사결과에 따른 석면제거를 위한 지원의 근거가 된다고 보기는 어려울 것입니다. 

  이어서, 사회복지시설물에 대한 석면조사를 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 여기서 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조). 

  따라서, 사회복지시설물에 대하여 석면조사를 한 결과 밝혀진 해당 시설물에 사용된 석면의 철거 등에 드는 비용을 예산의 범위에서 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 같은 법 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하여 보조금 지출을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당사업이 전라북도의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 전라북도 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후, 귀 도의 판단에 따라 조례 개정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다. 

<관계 법령 및 의견제시대상 자치법규>

「석면안전관리법」
제21조(건축물석면조사) ① 대통령령으로 정하는 건축물의 소유자[「유아교육법」 제7조에 따른 유치원, 「초ㆍ중등교육법」 제2조에 따른 학교(이하 "학교등"이라 한다)의 경우에는 학교등의 건축물을 관리하는 자를 말하며, 이하 "건축물소유자"라 한다)는 「건축법」 제22조제2항에 따른 사용승인서를 받은 날(「건축법」 제19조제5항에 따라 준용되는 경우를 포함하며, 같은 법 제29조제1항에 따른 협의를 하는 건축물의 경우에는 같은 조 제3항 단서에 따라 통보한 날을 말한다)부터 1년 이내에 석면조사기관으로 하여금 석면조사(이하 "건축물석면조사"라 한다]를 하도록 한 후 그 결과를 기록ㆍ보존하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 경우에는 그러하지 아니하다.  
  1. 「녹색건축물 조성 지원법」 제16조에 따라 녹색건축의 인증을 받은 건축물로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 석면건축자재가 사용되지 아니한 것으로 확인된 건축물
  2. 「산업안전보건법」 제38조의2제2항 본문에 따라 기관석면조사를 받았거나 받고 있는 건축물(건축물의 일부만 조사를 받은 경우에는 그 부분만 해당한다) 및 같은 항 단서에 따라 기관석면조사를 생략하는 건축물
  3. 건축물 또는 건축물에 사용된 자재에 석면을 함유하고 있지 않음이 명백한 경우 등 대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 건축물
  ② 석면조사기관은 건축물석면조사를 할 때에는 「산업안전보건법」 제38조의2제7항에 따른 건축물석면조사의 조사방법 등을 따라야 한다.  
  ③ 건축물석면조사 결과의 기록 및 보존 등에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다.
제25조(슬레이트 시설물 등에 대한 석면조사) ① 환경부장관, 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 슬레이트가 사용된 시설물 등 대통령령으로 정하는 시설물에 대하여 환경부령으로 정하는 바에 따라 석면의 사용 실태 및 인체에 미치는 위해성 등을 조사할 수 있다.
  ② 환경부장관, 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 시설물에 사용된 석면의 해체ㆍ제거ㆍ처리 및 석면의 해체ㆍ제거ㆍ처리로 인한 시설물의 개량 등에 드는 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.
제37조(타인 토지의 출입 등) ① 환경부장관, 관계 중앙행정기관의 장, 시·도지사, 시장·군수·구청장 또는 제42조제2항에 따라 업무를 위탁받은 관계 전문기관의 장은 제7조에 따른 실태조사, 제8조제2항에 따른 조사, 제13조에 따른 자연발생석면영향조사, 제25조에 따른 슬레이트 시설물 등에 대한 석면조사를 위하여 필요한 경우에는 소속 공무원 또는 관계 전문기관의 직원으로 하여금 타인의 토지에 출입하거나 그 토지에 있는 나무·돌·흙, 그 밖의 장애물(이하 "장애물"이라 한다)을 변경 또는 제거하게 할 수 있다.

「석면안전관리법 시행령」
제29조(건축물석면조사 대상 건축물) 법 제21조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 건축물"이란 별표 1의2에 따른 건축물을 말한다.
제36조(슬레이트가 사용된 시설물) 법 제25조제1항에서 "슬레이트가 사용된 시설물 등 대통령령으로 정하는 시설물"이란 슬레이트를 지붕재 또는 벽체로 사용한 시설물을 말한다.

「전라북도 석면안전관리 및 지원 조례안」
제1조(목적)  이 조례는 석면을 안전하게 관리하여 석면으로 인한 주민의 건강 피해를 예방하고 「석면안전관리법」에서 조례로 위임한 사항을 정함으로써 주민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 하는 것을 목적으로 한다.
제10조(사회복지시설 석면조사) ① 도지사는 어린이집, 노인복지시설 등 사회복지시설 건축물에 대해서 석면조사를 실시할 수 있다.
  ② 도시사는 사회복지시설 건축물의 석면철거에 드는 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있다.