법제처 로고

1. 질의요지
인천광역시 공유재산의 사용료 및 대부료 요율을 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상으로 하는 경우 「인천광역시 공유재산 관리 조례」 제28조제5항제8호 및 제9호와 「인천광역시 사회적경제 육성 및 지원에 관한 조례」 제13조제2항 중 어느 규정을 적용하여야 하는지?

2. 의견
이 사안의 경우 「인천광역시 사회적경제 육성 및 지원에 관한 조례」 제13조제2항을 적용하여야 할 것으로 보입니다.

3. 이유
법률이 상호 모순ㆍ저촉되는 경우에는 원칙적으로 특별법이 일반법에 우선하고(대법원 2012. 5. 24. 선고 2010두16714 판결), 또한 특별법우선의 원칙이 신법우선의 원칙보다 우월하므로 구법인 특별법이 신법인 일반법보다 우선합니다[박균성, 『行政法論(上)』, 박영사, 2018, 제71쪽 참조). 그리고 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하며 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조], 이상과 같은 해석 원리는 조례를 해석하는 경우에도 마찬가지라 할 수 있습니다. 

  그런데, 「인천광역시 공유재산 관리 조례」(이하 “공유재산조례”라 함) 및 「인천광역시 사회적경제 육성 및 지원에 관한 조례」(이하 “사회적경제조례”라 함)의 목적규정인 각 조례 제1조의 규정내용, 공유재산조례 제1조의2(다른 조례와의 관계)에서 “공유재산의 관리ㆍ처분에 관하여는 다른 조례에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 조례에서 정하는 바에 따른다”고 규정하고 있고, 사회적경제조례 제13조제1항 후단에서는 대부료 및 사용료 등은 공유재산조례에 따른다고 하면서, 같은 조 제2항 각 호 외의 부분에서 “제1항에도 불구하고 다음 각 호에 따른 사용료 또는 대부료의 요율은 해당 재산평정가격의 1천분의 10 이상으로 할 수 있다”고 규정함으로써 위 각 규정들에서 공유재산 사용료와 대부료의 요율에 대한 공유재산조례 및 사회적경제조례의 관계를 명시하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 공유재산조례는 인천광역시 공유재산 관리ㆍ처분에 관한 일반규정의 성격을 가지고, 사회적경제조례 제13조는 그 특별규정의 성격을 가진다고 보입니다.   

  그리고, 「공유재산 및 물품 관리법」 제22조제1항, 제32조제1항, 같은 법 시행령 제14조제1항, 제31조제1항에서는 공유재산 사용료와 대부료를 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상 범위에서 조례로 정하도록 하고 있는데, 공유재산조례가 공유재산에 관한 일반규정의 성격을 가지는 점에 비추어 개별조례에서 공유재산 사용료와 대부료에 대하여 별도로 규정하고 있다고 하더라도 문제가 있다고 할 수 없고(법제처 2014. 1. 29. 의견제시 14-0013, 법제처 2018. 5. 3. 의견제시 18-0084 참조), 달리 「사회적기업 육성법」 등 관련 법령에서 사회적경제조례 제13조제2항과 같이 사회적기업, 예비사회적기업, 마을기업, 사회적협동조합, 협동조합(이하 “사회적기업 등”이라 함) 및 사회적기업 등을 지원하는 협회ㆍ단체 등이 공유재산을 사용하는 경우의 사용료와 대부료 요율을 해당 재산평정가격의 1천분의 10 이상으로 할 수 있도록 규정하는 것을 금지하고 있다고 보이지도 않습니다. 

  앞서 살펴본 법리에 이상의 각 사정을 더하여 보면, 인천광역시 공유재산의 사용료 및 대부료 요율을 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상으로 하는 대상에 관하여 공유재산조례 제28조제5항제8호 및 제9호와 사회적경제조례 제13조제2항이 상호 저촉되고 있는 현재의 규정 하에서는, 비록 2018. 12. 10. 신설된 공유재산조례 제28조제5항제8호 및 제9호가 2017. 6. 5. 신설된 사회적경제조례 제13조제2항과의 관계에서 신법의 지위에 있다고 하더라도, 특별규정인 사회적경제조례 제13조제2항이 우선하여 적용된다고 할 것입니다. 다만 위와 같은 상호 저촉되는 규정을 그대로 두는 경우 공유재산 사용료 및 대부료 요율의 적용 및 집행에 혼란이 계속될 가능성을 배제할 수 없어 보입니다. 따라서 예컨대 사회적경제조례 제13조제1항 후단에서 대부료 및 사용료 등은 공유재산조례에 따르도록 규정하고 있음을 고려하여 같은 조 제2항의 규정을 삭제하고 필요하다면 그 내용 또는 그 내용의 일부를 공유재산조례 제28조제5항제8호 및 제9호에 반영하는 방법 등을 통하여 추후 사회적경제조례 또는 공유재산조례의 해당 조항에 대한 정비가 필요해 보이는바, 자치법규 입안에 위와 같은 점을 참고하시기 바랍니다. 

<관계 법령 및 자치법규 등>
 
「공유재산 및 물품관리법」
제22조(사용료) ① 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다.
  ② ∼ ④ (생략)
제32조(대부료) ① 일반재산의 대부계약을 체결하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 대부료를 징수한다.
  ② ㆍ ③ (생략)

「공유재산 및 물품관리법 시행령」
제14조(사용료) ① 법 제22조제1항에 따른 연간 사용료는 시가(時價)를 반영한 해당 재산 평정가격(評定價格)의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할(月割) 또는 일할(日割)로 계산할 수 있다. 다만, 다른 법령에서 행정재산의 사용료에 대하여 특별한 규정을 두고 있는 경우에는 그 법령에 따른다.
  ② ∼ ⑧ (생략)
제31조(대부료율과 대부재산의 평가) ① 법 제32조제1항에 따른 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다.
  ② ∼ ⑧ (생략)

「사회적기업 육성법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. "사회적기업"이란 취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하거나 지역사회에 공헌함으로써 지역주민의 삶의 질을 높이는 등의 사회적 목적을 추구하면서 재화 및 서비스의 생산ㆍ판매 등 영업활동을 하는 기업으로서 제7조에 따라 인증받은 자를 말한다.
  2. ∼ 5. (생략)
제11조(시설비 등의 지원) 국가 및 지방자치단체는 사회적기업의 설립 또는 운영에 필요한 부지구입비ㆍ시설비 등을 지원ㆍ융자하거나 국유ㆍ공유 재산 및 물품을 대부하거나 사용하게 할 수 있다.   

「협동조합 기본법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. "협동조합"이란 재화 또는 용역의 구매ㆍ생산ㆍ판매ㆍ제공 등을 협동으로 영위함으로써 조합원의 권익을 향상하고 지역 사회에 공헌하고자 하는 사업조직을 말한다.
  2. (생략)
  3. "사회적협동조합"이란 제1호의 협동조합 중 지역주민들의 권익ㆍ복리 증진과 관련된 사업을 수행하거나 취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하는 등 영리를 목적으로 하지 아니하는 협동조합을 말한다.
  4. (생략)
제10조(국가 및 공공단체의 협력 등) ① (생략)
  ② 국가 및 공공단체는 협동조합등 및 사회적협동조합등의 사업에 대하여 적극적으로 협조하여야 하고, 그 사업에 필요한 자금 등을 지원할 수 있다.
  ③ ㆍ ④ (생략)

「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.  
  1. ∼ 8의2. (생략)
  9. "마을기업"이란 지역주민 또는 단체가 해당 지역의 인력, 향토, 문화, 자연자원 등 각종 자원을 활용하여 생활환경을 개선하고 지역공동체를 활성화하며 소득 및 일자리를 창출하기 위하여 운영하는 기업을 말한다.
  10. (생략)
  ② (생략)
제27조(보조 또는 융자) ① 국가 또는 지방자치단체는 도시재생 활성화를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호에 대하여 그 비용의 전부 또는 일부를 해당 사업 또는 업무를 수행하는 자에게 보조하거나 융자할 수 있다. 
  1. ∼ 7. (생략)
  8. 마을기업, 「사회적기업 육성법」 제2조제1호에 따른 사회적기업, 「협동조합 기본법」 제2조제3호에 따른 사회적협동조합 등의 지역활성화사업 사전기획비 및 운영비
  9. ∼ 11. (생략)
  ② ㆍ ③ (생략)

「인천광역시 사회적경제 육성 및 지원에 관한 조례」
제1조(목적) 이 조례는 사회적경제조직의 설립 및 운영을 지원하고 사회적경제 생태계를 조성하여 새로운 일자리를 창출하고 경제민주화 실현에 기여함으로써 사회통합과 주민의 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. ‘사회적경제’란 삶의 질 증진, 빈곤, 소외극복 등 공공의 이익이라는 사회적가치 실현을 위해 협력과 호혜를 바탕으로 사회적경제조직의 생산, 교환, 분배, 소비가 이루어지는 경제시스템을 말한다.
  2. ‘사회적경제조직’이란 다음 각 목에 해당하는 사회적경제조직을 말한다.
   가. 「사회적기업 육성법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1호에 따른 사회적기업과 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)이 지정한 예비사회적기업
   나. 마을주민이 주도적으로 지역의 각종 자원을 활용하여 안정적 소득 및 일자리를 창출하는 마을단위의 기업으로 행정안전부장관 또는 시장이 선정한 마을기업 
   다. 「협동조합 기본법」에 따라 설립 등기를 마친 협동조합, 협동조합연합회, 사회적협동조합, 사회적협동조합연합회
   라. ∼ 바. (생략)
  3. ∼ 5. (생략)
제11조(예비사회적기업의 지정 등) ① 시장은 사회적기업으로 발전가능한 조직 중에서 법 제8조 및 법 시행령 제9조의 요건을 완화한 기준을 따로 정하여 예비사회적기업으로 지정하고 사회적기업으로 전환을 유도하는 지원 및 육성시책을 수립·시행할 수 있다.
  ② 제1항의 예비사회적기업의 지정요건, 지정절차, 지정취소 등에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.
제13조(시설비 등 지원) ① 시장은 관계법규에 따라 사회적경제조직의 설립 또는 운영에 필요한 부지구입비, 시설비 등을 예산의 범위에서 지원·융자하거나 공유재산을 임대할 수 있다. 이 경우 대부료 및 사용료, 사용·수익 허가기간 또는 대부기간 등은 「인천광역시 공유재산 관리 조례」에 따른다.  
  ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호에 따른 사용료 또는 대부료의 요율은 해당 재산평정가격의 1천분의 10 이상으로 할 수 있다.  
  1. 제2조제2호가목에 따른 사회적기업과 예비사회적기업 및 이를 지원하는 협회·단체 등이 사용하도록 하는 경우
  2. 제2조제2호나목에 따른 마을기업 및 이를 지원하는 협회·단체 등이 사용하도록 하는 경우
  3. 「협동조합기본법」제2조제3호에 따른 사회적협동조합 및 협동조합을 지원하는 협회·단체 등이 사용하도록 하는 경우
  ③ (생략)

「인천광역시 공유재산 관리 조례」
제1조(목적) 이 조례는 인천광역시의 공유재산의 보존 및 관리업무의 체계화와 능률화를 기하고 지방재정의 건전한 발전에 기여하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다．
제1조의2(다른 조례와의 관계) 공유재산의 관리ㆍ처분에 관하여는 다른 조례에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 조례에서 정하는 바에 따른다.[본조 신설 2016-09-29]
 제3장 행정재산 
제23조(일반재산 대부의 준용 ＜개정 2009-05-04＞) 사용료의 요율, 일시사용허가, 전세금의 평가 등 기타 사용수익허가에 대한 사항은 제25조부터 제37조까지의 규정을 준용한다.
        제4장 일반재산 
          제1절 대 부
제28조(대부료의 요율) ① ∼ ④ (생략) 
  ⑤ 다음 각 호의 재산에 대한 대부료의 요율은 당해 재산평정가격의 1천분의 10 이상으로 한다. 
  1. ∼ 7. (생략)
  8. 「인천광역시 사회적경제 육성 및 지원에 관한 조례」제2조제2호가목과 나목에 따른 사회적기업, 예비사회적기업, 마을기업이 사용하는 경우 
  9.「협동조합 기본법」제2조제3호에 따른 사회적협동조합이 사용하는 경우